规划问道提要
在回溯我国新城发展历程和相关研究的基础上，从人员流动视角，以北京、上海、广州的13个新城为研究对象，运用大数据对其空间关联性作多尺度解析。研究发现，重点新城已经初具区域影响力，但各新城对中心城区的依赖程度仍较高，部分新城仍具有一定的卧城属性。在城区层面，新城大都是所在地区的发展极核，其内外空间联系则呈现出差异性。在实证研究的基础上，提出新时代新城发展的若干重要规划议题：要重视新城与区域的协调发展，并完善新城的内外部联系；要从多个尺度把握新城的规划定位，对于承担区域辐射功能的新城，在规划建设中要处理好“综合性”与“专业化”的关系；要以高质量发展为目标，处理好重点新城与其他城镇的关系，实现产业升级与人居品质提升的契合。
关键词
新城；多尺度研究；空间关联性；人员流动；规划议题
工业革命后，生产力的大幅提升，导致人口与财富快速集中于一批新崛起的工商城市，其中的一些大中城市在规模经济和集聚效应的作用下不断扩张。与此同时，集聚的负效应也逐步显现，以致产生了交通拥堵、用地紧张、环境污染等“大城市病”。在此背景下，出现了各种理论研究和实践探索，其中最具影响力的是霍华德（Ebenezer Howard） 的“田园城市”，其理念和模式深刻影响了二战后的城市规划和建设，而“新城”则是“田园城市”理念的延伸。
经过多年实践和演绎，新城的内涵不断丰富，从最初的疏解大城市人口及产业的卧城和卫星城，逐步演进为职能多元、空间层次丰富的综合性城市。随着城市—区域的一体化发展，新城研究的视角也延伸到了区域层面。其中，现代空间分析技术和大数据等得到了普遍运用，取得了诸多成果。在新时代的发展中，我国将“坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系”；新城作为大城市（含特大、超大城市，下同） 优化空间发展的战略性举措，其规划建设也要不断探索创新。
我国的新城发展及相关研究
我国的新城发展及相关研究
上世纪中叶以来，新城成为了西方各国应对“大城市病”的重要手段之一；许多新兴发展中国家也尝试过新城建设，我国亦较早就受到了新城理念的影响。1950年代，北京、上海、广州、沈阳等大城市曾提出过在郊区建设工业“卫星城”。在1980年代的城市总规编制中，北京提出重点建设黄村、昌平、通县、燕山等4个远郊卫星城，广州提出建设市桥、新华等2 个卫星城，上海则提出建设宝山、嘉定等7个卫星城。总的来说，新中国成立后至改革开放初期的新城实践带有强烈的计划经济色彩，是为了发展工业而建设卫星城。
进入新世纪以来，我国经济社会快速发展，城市空间拓展也大大加快，大城市的人口增长和空间膨胀尤为显见，“大城市病”日益加剧。同时，主管部门也意识到，过去那种规模较小、功能较单一的郊区卫星城模式已经不合时宜。因而，此时的大城市总体规划编制普遍采用了新城概念。如2001年版上海城市总体规划布局了松江、金山等11 个新城，2005年版的北京城市总体规划也确定了通州、顺义等11个新城；同期的广州、杭州、武汉、郑州、西安、重庆、成都等大城市的总体规划基本也都采用了新城概念和布局策略。
新城研究的进展
1.2.1 新城研究概况
我国有关新城的研究大致可分为两大类：一是对新城规划建设成效的评价研究，其中既有综合性评价，也有针对人口或产业等的专项评价，亦有针对若干新城的比较研究；二是对新城发展模式、空间演变等的辨析，包括对我国改革开放以来的新城建设历程的回顾，及对当前新城规划建设战略的探讨和技术指引研究等。
1.2.2 区域视角的新城研究
在城市与区域一体化发展背景下，城市群、都市圈等区域层面的空间协调发展问题不断被提上议事日程，相关研究也越来越关注新城与城市及区域的互动关系，大体可归纳为新城与所在城市、新城与所在大区域两大类。前者认为新城规划建设要考虑所在城市的发展阶段，要逐步引导主城的部分功能向新城转移，要构建起包括新城在内的大都市地区多中心体系；后者则是将新城置于更为宏观的区域中考察，以分析新城的职能定位和交通协同等问题。
随着大数据逐步运用于城市和区域研究，新城研究出现了新的局面，大致可以分为静态布点数据方面的研究，诸如企业布局、POI 分布、遥感影像等，以及动态关联数据方面的研究，诸如经济联系、信息联系、通勤联系等。目前，以手机信令和位置服务数据为代表的人员流动大数据应用研究已经较为成熟，成为新城与城市—区域空间关联性研究的新手段。本文尝试运用大数据手段对新城的多尺度空间联系做实证解析。
研究对象和方法
研究对象及数据
2.1.1 研究对象
选择北京、上海、广州（以下简称北上广）3市共13个代表性新城为研究对象（表1），以手机信令大数据所识别的人员流动状况来表征新城在区域、市域及城区尺度上的空间关联性。其中，北京、上海两市以其新版总规所确定的5个新城为研究对象，广州则选择其新版总规中的“空港经济区”“中新知识城”“南沙副中心城区”这3个具有新城内涵的外围城区为研究对象。此外，根据建设类型（新建、扩建） 及行政权属特征，将所研究的新城分为“同区扩建”“区内新建”“跨区新建”等3种类型。从新城与所在城市的空间关系看，北京与广州的北部新城基本与中心城区直接比邻，而上海的南汇新城和广州的南沙新城则相对远离中心城区，见图1。
资料来源：据各市最新规划文件整理
图1 北京（左）、上海（中）、广州（右） 的新城研究范围示意
2.1.2 数据来源及判别标准
新城多尺度空间关联及分析框架
鉴于在北上广新一轮的国土空间总体规划及“十四五”规划中，新城的发展目标和功能定位均已转向了城市—区域，本文从区域（包括城市群和都市圈，下同）、市域、城区3个尺度，利用手机信令数据构建人员流动分析网络，识别北京、上海、广州各新城与各尺度空间之间的联系，具体从联系强度、职住关系等指标入手，解析各新城的多尺度关联状况，并辨析各新城的发展特征。在此基础上，结合新城的使命探讨面向未来的规划议题。研究框架见图2。
图2 本文研究框架
北上广新城的多尺度空间关联性及特征解析
区域尺度
分析和比较北上广三地新城在区域内的空间关联性，可发现：①北京的新城在京津冀地区的通勤与出访的关联性高度相似，高等级联系皆集中在各新城与东部城市如廊坊、天津等之间（图3），其中的亦庄、大兴、顺义新城得益于区位优势和发展水平，对人流的吸聚能力明显较强。②上海的新城在长三角地区的通勤与出访的关联性较为接近，密切联系基本集中在上海大都市圈范围内，距离在20—60 km （图4），如：嘉定新城、青浦新城与近域的太仓、昆山等区县的联系较多；相对于比邻江苏和浙江的嘉定、青浦、松江新城，东南部沿海地带的奉贤和南汇新城的区域性人员流动显得较少。③广州三个新城与珠三角地区的通勤与出访联系主要集中在惠州、东莞、佛山等邻近城市（图5），在总量上要显著少于北京、上海各新城的区域联系，在总量较少的情形下，其通勤与出访的空间关联格局则呈现出较大的差异性。④北上广新城的共性特征主要在于其区域空间关联都具有明显的地理临近特征，且密切联系多在都市圈范围内。
图5 粤港澳大湾区与广州各新城的通勤（左） 及出访（右） 联系分析
将1 个月的通勤与出访人次汇总，以对比北上广各新城与其中心城区在区域尺度上的人员流动视角下空间关联的总体强度（图6）。可发现：相比中心城区，3地新城的人员流动性都不强。北京的5个新城相对均衡；上海的新城总体上相对最强，其中的嘉定和青浦新城与邻近的苏州（下辖的昆山市、吴江区）有着较高的区域关联性；广州各新城则相对最弱，尤其是作为粤港澳大湾区合作示范区的南沙副中心，其区域空间关联性及其背后的功能辐射能力似较有限，尚有很大的提升空间。考虑到新城在超大城市中的现状规模能级与规划定位，新城的区域关联水平低于中心城区应是正常的。另一方面，如果考察相对联系强度，则即便是广州的3个新城也不容小觑（新城以中心城区8%的人口规模达到了中心城区18% 的外向联系强度）。
市域尺度
市域尺度，重点关注新城与中心城区的空间关联性，分别测度北上广各新城与其中心城区之间的通勤和出访联系。发现：新城在市域内的关联网络基本由中心城区主导，新城之间的联系较弱。在通勤联系方面，3市的新城与中心城区的职—住关联性都较强；从数值上看，新城—中心城区之间超过50%的人员流动目的是去中心城区上班，这表明部分新城具有卧城功能。在出访联系方面，部分新城的优势较为突出，如北京的大兴和上海的松江，尽管在外来就业人数方面只处在第三层级，但在吸引外来访客人数方面已处于第二层级，新城的访客主要是中心城区的居民。见图7—图9。
图7 北京各新城与中心城区的通勤（左） 及出访（右） 联系
图8 上海各新城与中心城区的通勤（左） 及出访（右） 联系
图9 广州各新城与中心城区的通勤（左） 及出访（右） 联系
市域各次级结构的职—住平衡程度，决定了新城能否实现相对独立发展。测度北上广3市的就业人口居住地、工作岗位的分布密度等，可得出各新城在城市中的职-住匹配水平。研究发现：北京5个新城内部都存在着居住地与工作岗位的高密度集聚区域，但居住密度显著高于工作岗位密度；这亦说明，虽然新城已经有效承接了城市的人口疏解，但中心城区仍然保有了高比重的工作岗位。上海5个新城的就业人口与岗位的匹配度较好，但新城的人口和产业集聚程度尚不够高，规划目标的实现还有待时日。广州3个新城的状况各异，其中南沙副中心城区的职-住相对匹配，空港经济区的岗位密度高于居住密度，起步较晚的中新知识城目前的居住与就业岗位都还未达到显著的集聚规模。
此外，北上广的中心城区外围圈层的人口居住密度都显著高于工作岗位密度，如北京昌平南部的回龙观、天通苑，上海浦东的金桥，广州番禺北部等地区。环中心城区的居住人口密度较高，对应了中心城区的较充沛工作岗位。在此情形下，中心城区蔓延便有了其内在的动能和自组织逻辑（图10—图12），对新城的规划与发展而言则是严峻挑战。
图10 北京就业人口居住地（左） 与岗位（右） 分布示意
图11 上海就业人口居住地（左） 与岗位（右） 分布示意
图12 广州就业人口居住地（左） 与岗位（右） 分布示意
再以常住于各新城的就业人口分布情况来直观反映新城的职—住平衡状况（图13）。北京各新城对中心城区的就业依赖程度明显较高；除了亦庄新城，其余各新城至中心城区的就业人口占比均在30%左右，新城内部的就业占比则为50%左右，新城具有一定的“卧城”属性。上海各新城对中心城区的就业依赖程度相对较低，其中南汇和松江新城的本地就业率甚至超过了80%；新城的职住平衡程度较高，明显与新城依托老城扩建和功能发育较完善，以及与中心城区的距离较远有关。广州则除了知识城至中心城区的就业比例在20%以上，其余新城对中心城区的依赖也相对较低，其中南沙副中心城区到中心城区的就业占比仅为5%左右。另外，广州南沙副中心城区、上海奉贤和青浦等新城，在新城和中心城区之外就业的人口占比达到30%左右，且远高于至中心城区就业的占比，这显示了这些新城与所在行政区或片区之间已经具有较好的一体化发展之势。
城区尺度
为了探究不同类型新城在城区尺度上的空间联系特征，以北京亦庄新城、上海松江新城和广州南沙副中心城区为案例（表2），解析新城与所在辖区各街镇的人员流动关联性和职—住分布状况。
3.3.1 亦庄新城
北京亦庄新城是跨区新建的新城，是周边街镇的人口和工作岗位的集聚地（图14）。新城拥有的常住人口、就业人口居住地、工作岗位分别占这一地区的82%、95%、97%，人口和岗位分布呈现出显著的核心-外围态势，且工作岗位的向心集聚程度显著高于居住人口。新城中部是北京经济技术开发区，其工作岗位数量更是远高于本地工作人口数量；一定程度上，以北京经开区为产业核心的亦庄新城是本地区的产业集聚地和经济增长极。从空间关联来看，亦庄新城各街镇之间的高等级通勤和出访联系基本都在新城内部，新城所在的大兴区和通州区的行政边界则未对两区之间的人员往来产生明显的不利影响，见图15。
图14 亦庄新城研究范围常住人口（左）、就业人口居住地（中）、岗位（右） 分布
图15 亦庄新城研究范围通勤（左）、出访（右） 联系
3.3.2 松江新城
上海松江新城是在老县城基础上拓建的新城。目前松江区的人口和工作岗位分布呈现双中心特征，即向着新城中心与北部邻近上海中心城区的九亭、新桥等街镇两个片区集聚（图16）。新城范围内的常住人口、就业人口居住地和工作岗位分别占全区的42%、39%、54%。由此看出：松江区的整体发展水平较高；松江新城内部的岗位集聚虽有相对优势，但在全区并不具有支配地位。
图16 松江区常住人口（左）、工作人口（中） 及工作岗位（右） 分布示意
空间关联方面，虽然松江新城在空间上与北部街镇相对分离，但在职住和出访联系上已形成了较为成熟的网络体系（图17），即新城与北部城镇已经呈一体化发展之势。对比通勤和出访关联性可以看出，松江新城的扩建区所在的方松、广富林等街道之间的职住关联性较强，而老城区所在的岳阳、永丰街道之间的通勤联系弱于出访联系，表明松江新城的扩建区已成为新城的就业核心，在一定程度分担了老城片区的产业职能。
图17 松江区内通勤（左） 及出访（右） 联系分析
3.3.3 南沙副中心城区
广州南沙副中心位于广州南沙区，是远离广州中心城的新城区，具有新城的典型特质。南沙区的人口和就业岗位分布呈现“一心多点”的空间格局，城区内部的人口和就业岗位相对集中，在其北部也存在若干人口和就业岗位集聚点（图18）。副中心城区常住人口、就业人口居住地和工作岗位分别占全区的49%、53%、50%，就业人口占比高于常住人口占比。空间关联方面，通勤和出访联系的最大值出现在南沙街道与新城外的黄阁镇之间而不是在城区内部（图19），副中心城区内部的蕉门河单元则聚集了绝对优势的人口和工作岗位，从而也使得南沙区各板块的主体空间关联均是指向副中心城区。
图18 南沙区常住人口（左）、工作人口（中） 及工作岗位（右） 分布示意
图19 南沙区内通勤（左） 及出访（右） 联系分析
相关研究发现，不同类型的新城由于发展模式、阶段的差异，在所属城区内有其特定的空间关联格局。本研究亦表明：跨区新建的新城，在微观层面承担着政区之间的空间“缝合”作用；基于成熟开发区而设置的新城，目前均已经成为地区产业发展的高地；而同区扩建的新城则与周边地区的空间关联较为紧密，在产业转移和人口疏解方面可以发挥重要作用。值得注意的是，南沙副中心这样的承担着大区域职能的新城区，因开发建设还未成熟，目前的空间关联主要集中在重点发展板块之间。
新时代新城发展的若干规划议题
新城规划建设在新时代仍具有重要意义。基于上文的空间特征分析，并结合对北上广等城市的研究认知，探讨新城发展的若干规划议题。
重视新城与区域的协同发展，完善新城
的内外部联系
新城应具有相对独立的空间结构，同时亦要以新城与区域协同发展的理念来谋划新时代的新城规划建设。在我国的现实发展情形下，大城市近郊的新城往往不是独立的空间实体和政策单元，新城的规划建设与产业布局，例如就上海提出的“新城发力”而言，新城与新城所在的政区密不可分。在此背景下，尤其要重点关注新城的内外部联系。
在交通建设方面，引入交通枢纽并实施多模式交通体系规划建设，对于新城的区域辐射功能培育和发挥具有决定性意义。在新城与中心城区的客运交通联系方面，上海、广州均采取了与中心城区差别化的交通建设和运营模式，即大力发展公交，设置轨道交通“大站车”或“直达车”。在此背景下，虽然中心城区的路网密度、公交线网密度等仍远高于新城，但北上广新城与中心城区的常住居民的通勤距离和通勤时间已相差无几，显示了新城公共交通规划建设的合理性及突出贡献。见图20。
图20 北上广新城通勤时间、距离、速度分析
总体上看，目前各新城的对外交通主要是与中心城区联系。以北京为例，新城与大区域的联系人次仅为与中心城区联系人次的12%。从交通规划的角度看，定位于发挥区域职能的新城，必须要强化新城的枢纽节点建设，包括打造新城综合交通枢纽和物流港，提高多模式交通转换效率，并依托高铁、普铁、城际铁路及高速公路网建设，嵌入不同层面交通网络，唯此才能实现融入区域和辐射服务区域的使命。
多尺度把握新城的规划定位，处理好
综合性与专业化的关系
在区域一体化和协调发展的新时代背景下，要从区域、市域、城区等多个尺度来把握新城发展的目标和规划定位。对于超大城市的重点新城，要强化其区域职能，北京、上海等城市的新版总规和相关发展规划均已提出这方面的目标和规划定位。例如：“上海2035”总规提出要把“嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等新城培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市”；上海“十四五”规划的提法是要将5个新城打造成“上海服务辐射长三角的战略支撑点”。北京市则是要将新城建设成为“推进京津冀协同发展的重要区域”，并明确了5个平原新城作为首都“面向区域协同发展的重要战略门户”的定位。
为了承担起区域使命，有关新城在其职能选择和规划建设中，要特别注重处理好“综合性”与“专业化”的关系。“综合性”是针对城区尺度和城市基础功能而言，即要具备服务数十万至百万人口的综合性城市服务功能；“专业化”是针对区域尺度和节点功能而言，即单个新城若要在城市群或大区域中具有辐射服务能力，则需要在特定领域具备专业化优势和核心竞争力。因而在相关的规划建设中，首先要评估新城自身的优势领域，并辨析拟辐射区域的具体诉求，进而聚焦特定领域、差异化培育新城的区域辐射功能和强化能力建设，如针对民营经济的市场服务业中心建设，针对制造业转型升级的科创服务能力建设，针对生产链和供应链的物流中心建设等。如果不具备专业化特色和较高的服务能级，新城的区域辐射功能就是一句空话。
以高质量发展为目标，处理好重点新
城与其他城镇的关系
新城规划理念和建设模式具有一定普适性。大城市既要将若干位于重要区域廊道和发展基础较好的少数新城培育成为具有区域辐射和服务功能的“区域节点城市”，也要着眼于市域和城区尺度合理选择和培育若干地方性新城和新市镇，诸如“产业新城”“游憩新镇”“康养新镇”等。对此议题尚需在有关规划工作中做更深入系统的研究和形成更准确的表述，进而制定科学的规划指引和行动策略，以使得不同级别、类型的新城可以更好融入并服务区域城镇体系。
要实现新城的高质量发展目标，离不开人口和产业的导入，关键是吸引科创人才与新兴产业，并实现产城融合和协调发展。然而，作为都市圈内部链接中心城市与周边小城镇的战略节点，新城居住人口多、就业人口少的问题仍然普遍存在，如何有效导入新兴产业与就业人口，促进新城就业与居住职能的协调发展，是当前的另一重要规划议题。在“以人民为中心”和“质量型发展”的理念下，城市发展的底层逻辑已由“ 产— 城— 人” 转变为“ 人— 城—产”。为了实现新城产业升级与人居品质提升的契合，推动其成为全球城市—区域中的次级节点带动一般小城镇共同发展， 新城规划建设应把握好“人—城—产”三者的内在逻辑，以及制定相应的对策。第一，建立起高效的人才服务体系，在新城发展的可预期图景和现实的资源配置保障下，引进新城所需人力资源。第二，围绕人的诉求，营造高质量的城区环境和生活氛围，在城市基础设施、公共服务设施和环境建设等方面的标准应适度高于中心城区；同时，还应挖掘和彰显新城本地历史文化特色、树立新城形象与特色品牌，以提升新城在区域和市域内的美誉度和吸引力。在产业发展方面，要推进优势产业集群发展和能级提升，形成以特色园区为载体的产业发展体系，并加强产业园区、企业总部、研发机构之间的联系；同时，还要不断推进产业与空间的动态整合和治理，以实现空间资源配置的集约化和高效运营。
结语
新时代的新城发展应有其新内涵。本文以北上广3 市的新城为研究对象，从人员流动角度，运用大数据解析了新城的多尺度空间关联特征和趋势，并探讨了新时代推进新城发展的若干重要规划议题，以期为国土空间规划体系中的新城相关规划编制和实施提供参考。
研究发现：北上广新城在区域层面的人员流动性，与中心城区相比均有较大落差，但其相对关联强度并不低。其中：北京的5个新城相对均衡；上海的新城总体最强；广州各新城则相对较弱，尤其是面向粤港澳大湾区的南沙副中心，其区域空间关联度尚待大幅提升。在市域层面，新城的关联网络基本由中心城区所主导，新城相互之间的联系则较弱。在通勤联系方面，各新城与中心城区的职—住联系都较强，新城至中心城区的人员流动大部分是就业通勤。在出访联系方面，北京的大兴新城和上海的松江新城的优势较为突出；新城的访客则主要是中心城区居民。在城区层面，跨区新建的新城在微观层面承担着空间的“缝合”作用；同区扩建的新城则与周边地区的空间关联较为紧密；至于广州南沙副中心等最新建设的新城，则因开发建设还未成熟，目前的空间关联主要集中在城区的重点发展板块之间。
新时代的新城规划建设要求：一要根据发展的现实情形，重视新城与区域的协同发展，并不断完善新城的内外部联系。二要从多个尺度把握新城的规划定位，对于承担区域辐射功能的新城，在规划建设中要处理好“综合性”与“专业化”的关系。三要以高质量发展为目标，处理好重点新城与其他城镇的关系，实现产业升级与人居品质提升的契合。
(致谢：感谢同济大学建筑与城市规划学院博士研究生张艺帅在数据方面的协助；感谢审稿专家与编辑老师的意见与帮助！)
本文引用格式：肖宏伟，赵民，张捷，等. 新时代“新城”的多尺度空间关联性分析及规划议题——以北京、上海、广州为例[J]. 城市规划学刊,2022(6):18-27. (XIAO Hongwei, ZHAO Min, ZHANG Jie, et al. Multi-scale Spatial Connectivity and Planning Agendas of New Town Development in the New Era: The Cases of Beijing, Shanghai, and Guangzhou[J]. Urban Planning Forum, 2022(6): 18-27.)
作者简介
肖宏伟 同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生，四川省国土空间规划研究院，助理工程师
赵民 同济大学建筑与城市规划学院，自然资源部国土空间智能规划技术重点实验室，教授，通信作者
张捷 上海同济城市规划设计研究院有限公司，教授级高工
王启轩 同济大学建筑与城市规划学院，博士研究生
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