本文为中国城市规划设计研究院副总规划师董珂在“2022年度中规院学术交流会”上做的报告，感谢作者授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！
过去四年，中规院积极参与国土空间规划制度建设和各级国土空间规划的制定，同时加强院内在编国土空间总体规划的技术质量管理，从理念转型、底线坚守、技术创新、方法迭代等方面开展了大量工作。下发《关于加强我院国土空间规划工作组织和技术管理的通知》，出台《市县国土空间总体规划技术指引》、《市县国土空间总体规划成果审查要点》、《对各类项目中涉及底线约束内容的标准化条款建议》，以及《生物多样性保护技术指引》、《耕地保护与“三线”划定基本要求》、《关于进一步加强规划编制中城市安全相关内容的要求》、《关于强化各类项目风险防控的通知》等专项技术指引，汇编《国土空间规划专项内容范例集》。于2021年成立院国土空间规划项目审查组，在各编制阶段对我院负责或参与的国土空间规划开展多轮技术指导和审查，形成共性、特性问题反馈。先后召开10次全院技术人员参加的国土空间规划编制技术协调会，组织院内国土空间规划编制技术经验分享会，在多次主任工例会上就国土空间规划编制技术要点进行培训和强调。同时对各业务单位的国土空间规划项目进度进行专项督导。
时至今日，有必要对四年以来的规划编制历程进行复盘和阶段性总结，一方面凝练共识，对本轮国土空间规划的主线、要点进行梳理和概括，对好的经验、做法进行宣传和推广；另一方面继续探索，对尚未完全解决的问题、尚需深化细化的内容开展研究和实践，力求为行业技术进步提供中规院智慧。
总体思路回顾
“改革是对着问题去的”，我们需要重新审视2018年规划体系改革的时代意义。没有清晰主线的规划就不是有用的规划，参考国际经验，任何一个国家或地区的空间规划都是针对当时当地的特定问题和愿景提出的有的放矢的对策。
举个例子，《日本国土形成规划》（七全综）的主线是缓解人口总量减少和老龄化带来的衰败，规划中提出的“对流促进型国土”策略，目的是以“人的流动”增加对基础设施的需求，以缓解基础设施供给过剩的压力。而中国的国情恰恰相反，人民美好生活需求不断提升与人均设施供给相对不足的情况将长期存在，我们可以倡导“城乡要素自由流动”，但如果将“对流促进型国土”简单机械地套用过来，显然是东施效颦。
所以大到一个国家、小到一个城市，在做规划之前，我们都要弄清楚当时当地的主要矛盾是什么，以解决主要矛盾作为“有限目标”，进而明确规划主线，实现“复杂问题、有限求解”。
与改革开放前四十年相比，我国社会经济发展的宏观背景出现哪些主要变化？从国内来看主要有两个，一是现有生态资源环境消耗模式难以支撑实现社会主义现代化，二是社会主要矛盾从主要解决“有没有”到“好不好”，而前者是2018年规划体系改革的主要初衷。从图表上可以看出，过去的经济发展与资源环境消耗正相关，这导致我国在走向现代化的进程中，将碰到一个又一个瓶颈——耕地、水、油气、大宗矿产等等，而作为人口规模巨大的国家，我们不可能将自己的命运受制于他国手中，也不可能将资源环境需求依赖于他国之上，因此，“如何在紧约束条件下实现中国式现代化”是本轮规划要回答的核心问题，正如尹稚教授所说，一个大国的“自持性”是其现代化的前提和基础。
图1 过去20年和未来15年单位GDP的资源消耗对比
从统计数据可以看出，过去20年，中国以34%的用地增幅、8.7%的用水增幅、216%的用能增幅，实现了经济8倍的增幅（未按可比价格计算）。而未来15年，需要在用地、用水、碳排放等增幅不超过7%-15%的前提下，实现经济100%的增幅。唯一可行的路径，就是逐步实现“社会经济发展”与“资源环境消耗”脱钩（仔细分析，耕地、水、建设用地、油气、大宗矿产等资源的脱钩难易度和路径是不同的）。因此，本轮国土空间规划的主线是统筹发展与安全、协调开发与保护，“探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子”。
以往资源环境低效利用的问题症结还是在制度上，概括来说，就是中央与地方政府责权不对等、激励不相容。地方关注发展、中央关注保护，地方关注竞争，中央关注协同，地方关注近期、中央关注长远。地方政府通过规划获取增量土地和收益的成本较低、且不必为负外部性“买单”。这样就导致了“合成谬误”，即地方的资源需求加总远超出国家的资源供给能力：每个城市都说水资源外调、油气外调、耕地外购，但国家如果这样做，基本的生存和安全问题就得不到保障。因此，建立自然资源总量约束下的优化配置规则是非常有必要的，这一方面要发挥有为政府的作用，按照自上而下的行政逻辑框定总量边界和界定分区分类；另一方面也要发挥有效市场的作用，按照自下而上的市场逻辑推进要素自由流动和资源优化配置。
总结来看，国土空间规划的时代意义在于确立了中国式现代化的“底线”，回答了国土空间开发和保护的关系问题。在规划中，我们逐步凝练和贯彻了“一优三高”的技术策略和“能用、管用、好用”的制度策略，都是回应当代现实问题的、具有较强针对性的提法。
图2 国土空间规划的技术与制度策略
技术经验总结
四年以来，中规院在国、省、市县等各级国土空间规划的编制中，开展了针对当时当地实际问题的有益探索和尝试，下面从“框定总量边界”、“界定分区分类”两个方面进行梳理。
（一）框定总量边界
框定总量边界不是仅依靠影像判读和叠加计算就能得出的结果，而是需要充分认识、尊重、顺应自然规律，方能得出的科学结论。
1、从历史长周期深刻认识人地关系
图3 我国等降水量线分布和北方农牧交错带的历史变化
甘肃省国土空间规划提到了“农牧交错带”，它在我国的历史上具有极其重要的经济意义和政治意义。近五千年以来三次明显的气候变化周期，导致我国农牧交错带的北移和南移，也客观上影响了历史上的朝代更迭。
北京大学韩茂莉教授在《中国历史地理十五讲》中提到，“宋代以来江南地区的围湖造田、宋元明清以来南方山区开发、清代以来沿长城地带开垦农业，是非理性农业开发中对于环境扰动最明显的。由于耕作粗放，一块土地种植几年即被抛荒。这种现象在放垦以后的农牧交错带沿线到处都存在，严重影响了这一地区当时与后代的生态环境。”从中可以得到的启示是，农牧交错带以北的农业开发，其瓶颈不是“地”、而是“水”，大规模农业开发对生态环境造成了较大扰动，长期看是得不偿失的。
2、以自然地理条件为基础刻画地域特征、谋划功能定位
无论国、省、市县，其自然地理条件都是谋划定位和格局的前提和基础。对于地域特征的准确刻画，可以推导其在国家和区域的功能定位，并建立与之相匹配的空间生产生活组织模式。
图4 四川省自然地理格局
以四川省为例，盆地地形的“易守难攻”特征使其在历史上成为和平时期的“战略后方”、危难时期的“国家中心”。而在“一带一路”倡议的新发展格局之下，又赋予其新的使命和空间发展方向。规划中提出了“内陆开放、带动全国的优化发展新高地”、“稳定后方、服务全国的战略安全保障区”等定位，都是基于地域特征刻画上的精准判断。
甘肃省的“河西走廊”特征决定了它的“通道”作用。历史上，“河西走廊”犹如中原文化打入西北地区的一个“楔子”，兼具军事防卫、通商贸易、文化交流等国家使命。在“一带一路”倡议的新发展格局之下，其“通道”作用将进一步强化和提升，因此，规划中提出了“国内大循环的重要支撑点和国内国际双循环的重要链接点”的定位。
3、以整体思维、系统思维指导生态保护修复策略
生态保护修复并非划定生态保护红线这么简单，习近平总书记指出“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草”，其背后的科学原理是：生态系统保护的关键在于其物质、能量循环的畅通，一旦物质、能量链条被打断，整个生态系统就会崩塌。因此，识别完整生态单元，掌握单元内各要素间物质、能量循环的机理显得尤为重要。
图5 兰州市“山林草沟”一体化治理格局
兰州市国土空间规划提出：以黄河保护和治理为主线，推进“山林草沟”一体化治理。为什么在这个地方提“山林草沟”一体化呢？是因为黄河兰州城区段的水生态安全重点在南北两山，根子在林和草，命脉在沟道系统。只有准确掌握特定地域的自然规律，才能科学保护特定地域的生态系统。
图6 乌鲁木齐市的动植物种群垂直分层分布示意
乌鲁木齐市国土空间规划的生物多样性保护策略是垂直分层保护，这是因为该地区的垂直落差大，需要充分认识不同海拔的自然地理气候条件差异和动植物种群差异，以及垂直通道的物质、能量流动规律，才能进行系统性保护。
图7 南昌市构建鄱阳湖地区四类鸟类觅食地生境
南昌市国土空间规划需要处理好鄱阳湖保护和城市发展的关系。鄱阳湖的生态价值在于它是“东亚—澳大利西亚”候鸟迁徙路线上最重要的水鸟越冬地，而什么样的水体环境适宜水鸟的生存呢？通过研究发现，太深或太浅的水体都不适宜鸟类栖息和觅食，项目组构建了四类觅食地生境，分别起到“原生—次生—应急—招引”四种生态功能。最后落实到空间分区、用途管制、生态修复、土地整治上。
4、以短板资源框定发展容量上限
一个地区的发展容量是由其“短板资源”所决定的，而不同地区的“短板资源”并不相同，因此，准确识别“短板资源”，并以此为纲建立技术主线尤为重要。
图8 青海省以“草”为瓶颈资源建立技术主线
青海省国土空间规划识别出“草”是瓶颈资源，并建立了量身定制的、“以草定畜——以畜定牧——以牧定人——以人定地”的技术主线，很好地回应了中央赋予的、建设“生态文明高地”的使命。
图9 甘肃省有限地下水资源涵养的绿洲决定了城市选址
甘肃省有限的地下水资源涵养了沙漠绿洲，城市也是以绿洲为基础逐步发展起来的。在水资源恒定的条件下，绿洲此消彼长，以此为基础的城市也是如此。因此“以水定洲，以洲定城”就是甘肃省国土空间规划需要把握的自然规律。
图10 河北省国土空间规划针对地下水超采问题确立了“节、引、调、补、蓄、管”的综合治理思路
河北省中南部地区地下水超采问题严重，河北省国土空间规划紧紧抓住这一瓶颈问题，按照“节、引、调、补、蓄、管”的综合治理思路，通过制定节水增效、外调水源置换、种植结构调整、生态补水、拦蓄增蓄雨洪资源以及严格地下水管控等专项行动，力争实现地下水采补平衡，并在此之后推动水位稳步回升。
（二）界定分区分类
我国自然地理条件的巨大差异性和互补性，决定了必须建立一个统一的、中央集权的国家，方能实现东西互济、南北调配、内外协同、陆海统筹；决定了各级行政单元必须心怀国之大者，承担国家责任；决定了不能完全依循古典经济学原理放任单元的利益最大化，必须建立一套体现有为政府的统筹机制，协同有效市场，共同实现资源的跨区协同和优化配置，这就是主体功能区战略与制度的理论基础。
作为一种宏观层面的制度安排，主体功能区制度实现了以行政辖区为基本单元的发展目标、定位、路径与自然地理条件、人文地理区位相匹配，并藉由差异化的“9+1”政策体系，实现要素配置、政绩考核与功能定位相呼应。而改革之后的空间规划体系，重在建立宏观层面主体功能区制度和微观层面用途管制制度间的关联，从而实现自上而下的一以贯之。
图11 行政单元内和跨行政单元的分区分类规划策略
中观层面的分区分类正是衔接宏观主体功能区与微观用途管制两种制度之间的“纽带”。它又可区分为两种形式，一是行政单元内的分区分类，即划定生态、农业、城镇空间等；二是跨行政单元的统筹协同，例如城市群都市圈和流域地区的协同规划等。
1、行政单元内的分区分类
（1）生态空间：重在推动生态保护、修复、利用和价值转化
例如，青海省国土空间规划划定生态功能分区，提出生态保护修复重点和山水林田湖草沙冰系统治理工程；南昌市国土空间规划构建“水网—鸟网—林网”生态系统，实现“蓝绿交织、人鸟共生”；郑州市国土空间规划构建复合生态安全格局，设置蓄滞洪空间，更有效地应对洪涝灾害；天津市国土空间规划加强滨海地区的危化品管控和应对气候变化措施，提升城市韧性。
（2）农业空间：重在乡村振兴战略和全域国土综合整治
例如，银川市国土空间规划以灌区为单元，结合土地整治，引导节水农业发展；哈尔滨市国土空间规划提出建设“藏粮于地、藏粮于技” 战略核心区；福州市国土空间规划开展“小块并大块”的土地综合整治，引导耕地补充和布局优化；南京市国土空间规划按照“南北田园、中部都市”的格局，分区引导乡村功能、分类引导乡村建设；眉山市永丰片区“天府粮仓”核心样板区推进“保耕地+保粮食+乡村强富美”同步推进。
（3）城镇空间：重在新型城镇化战略和分区分类差异化引导
自然地理条件和人文地理区位的差异，是城镇化分区分类引导的依据，应依此采取差异化的新型城镇化路径和空间组织模式。按照中央要求，东部等人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，不能盲目“推大饼”，要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构；中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端；要回应农民到县城买房子、向县城集聚的需求，选择一批条件好的县城重点发展，加强政策引导，使之成为扩大内需的重要支撑点。
图12 广东省国土空间规划体现先发地区的城镇化策略
例如，广东省位于沿海发达地区，肩负全面建成粤港澳世界级城市群和国际一流大湾区的重任。广东省国土空间规划提出构建高效城镇空间格局、打造具有全球竞争力的现代产业空间、完善内联外通的综合交通网络、推进节约集约用地和精明紧凑发展，这些都是针对先发地区的新型城镇化策略。
图13 贵州省国土空间规划的城镇空间格局与自然地理条件相匹配
而上面提到的四川省，因其适宜建设的地区集中在四川盆地，必然采取“盆地集聚、成渝双城”的城镇化模式，并通过财政转移支付方式强化川西北地区的生态保护功能；而“八山一水一分田”的贵州省，也唯有以贵阳市、遵义市为主副核心，采取“重点集聚、多心协同”的城镇化模式，方能与自然地理条件相匹配。
城镇空间还需要回应构建新发展格局的要求。例如，为推进“全方位、多层次、宽领域”的对外开放，南宁市国土空间规划需要建设面向东盟的创新、制造中心，引领北部湾、建立比较优势；海口市国土空间规划围绕自由贸易港建设，推动构建自贸区引领的开放型产业体系；为畅通国内大循环，江西省国土空间规划推动构建长江中游城市群，打造“水陆空铁”立体交通网，夯实产业链、供应链承载能力；为健全新型举国体制、助力重大科技创新，合肥市国土空间规划打造“科里科气”的科创空间和“有温度、有活力、促交流”的文创空间，长春市国土空间规划提出“文化—创新—高校—社区”融合。
（4）海洋空间：重在推动陆海统筹、以海定陆
海洋空间中，湾区拥有优良的自然和人文景观资源，但同时也是陆上开发建设活动与海洋生态环境保护的矛盾焦点地区。应将湾区作为统筹开发与保护的重点地区，强化陆海统筹、以海定陆。福州市国土空间规划强调以湾区为重点，一方面保障陆域安全，预防海平面上升、风暴潮等安全隐患，另一方面保障海域生态稳定，统筹海岸线两侧资源协同开发与共同保护。
2、跨行政单元的统筹协同
在资源紧约束条件下，相邻行政单元需要在上级政府统筹下实现“卡尔多改进”。
图14 长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间规划的协同重点是生态绿色领域
例如，在京津冀协同发展规划的指引下，河北省国土空间规划需要研究环京津地区、张承地区、沿海地区、冀中南地区四大功能板块的协同发展问题；长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间规划重点推进以生态绿色为主题的区域协同发展；福建省国土空间规划以流域为单元推进生态系统保护修复，明确上游、中游、下游的保护修复重点；黑龙江省国土空间规划以松花江流域为整体推进生态系统保护修复，提出上游、中游、下游的差异化策略。
未来深化展望
在各级总体规划进入收官之际，需要思考如何保持规划的实用性和生命力，这可以从表层技术和深层制度两个视角来探讨。
（一）表层技术：规划传导
规划体系的权威性源于各层级规划、规划—管理衔接的科学性和严肃性。而其中亟待解决的科学问题是：采用多元手段、兼顾刚性弹性的规划传导机理。
图15 规划传导的方式、介质和特性
根据中规院长期以来的规划传导课题研究，规划传导方式可包括“要素指标分配、功能分区分类、空间管控边界、开发保护名录”四类，每类传导方式的原理、介质和约束强度都是不一样的，这里不再做赘述。
（二）深层制度：要素流动
首先，我们需要对一些深层次问题进行探讨和思辨。例如，长期以来我国自然资源低效利用的根源是什么？改革开放前半场我国经济持续增长的“托底”是什么？进入存量时代资本循环的新逻辑是什么？从“有没有”到“好不好”人民需求发生了什么变化？什么空间产品能适应存量时代并且满足“好不好”的需要？针对上述问题的思考有助于我们深入理解本轮规划体系改革的目的和意义。
——长期以来我国自然资源低效利用的根源不是政治意识不强、技术水平不高，而是产权不清导致的“公地悲剧”。即名义上归属国有，但事实上由各级政府、各类集体、甚至私人所占有和调配的自然资源，因权利主体不清晰所导致的掠夺式消耗。
——改革开放前半场我国经济持续增长的“托底”，对外在于加入世贸组织，使得国家的过剩产能被全球市场所消化，其正外部性在于推动了我国实体经济质量的跨越式提升；对内在于创新国有土地使用权，以此开创了庞大的房地产市场，使得个人的过剩资本被房地产市场所吸纳，其正外部性在于满足了我国城市居民的安居乐业需求。两大“法宝”既避免了产能过剩的“一般内生性矛盾”，也避免了资本过剩导致的通货膨胀。但是时至今日，这两大“法宝”都难以为继。
——增量时代的资本循环逻辑是“土地出让—住房建设—房产销售收益”，周期短、见效快，其正外部性在于贴补城市公共服务设施、公共基础设施、公共空间建设的公共财政投入，但负外部性也不容小觑。进入存量时代，资本循环逻辑是“经营权转移—功能品质提升—物业运营收益”，周期长、见效慢，尚难以贴补城市财政投入，对社会和个人资本的吸引力也较弱。如何重建资本的“闭环”是当前要研究的核心问题。
——从“有没有”到“好不好”，既有需求结构上的升级，也有同一需求层级上的迭代。其中，“需求结构上的升级”体现在：从过去关注“衣食住行”，到现在关注“医学养”、“游购娱”，再到未来关注“艺术、文化、哲学”。需求结构的升级具有深远意义，从供给侧角度看，空间产品供给如果不跟随需求结构升级而改革，必将导致供需错配；从需求端角度看，人的多元化、个性化需求如果得不到满足，必将导致乘数效应下降和经济滞涨。需要关注的是，作为“提升型需求”的生态和文化产品将会逐步取代“基础型和改善型需求”产品，成为空间供给的热点，而其潜在价值也将被唤醒和显化。
综合上述思考，本轮规划体系改革，在发挥有为政府作用、强化自上而下资源分配的行政逻辑之外，还有一条并行的线索，即发挥有效市场的作用，推动自下而上要素流动的市场逻辑。与改革开放前半场不同的是，其驱动力的不是靠增量建设用地方能获得的房地产和工业园区，而是靠保护山水林田湖草沙和历史文化遗产就能获得的生态和文化产品。这既回应了人民群众的需求结构升级需要，又实现了经济社会发展与增量建设用地脱钩，同时还为过剩资本寻找到了新的“蓄水池”。
要想让新发展阶段的市场逻辑成立，仍然需要打破体制机制障碍，其目的是让生态和文化产品按照市场经济规律实现优化配置（“价高者得”）。为此，依循制度经济学原理（科斯第一定理），推进要素自由流动和资源优化配置的关键在于明晰产权+降低交易成本。这可以通过“创新权能—确权登记—权利分区—资产定价—市场交易—政府考核”这一套制度创新的闭环来实现。
图16 要素流动的制度创新闭环
（1）创新权能：其目的是破除阻碍要素流动的所有权障碍。作为一个土地国有制国家，为什么我们能够在上世纪90年代开创起庞大的房地产市场？原因是在不可流动的所有权（一级权能）基础上创新出可流动的使用权（二级权能），并以此作为房地产交易的法理基础。但是在乡村地区，农村集体经营性建设用地的承包权（二级权能）和农村宅基地的资格权（二级权能）仍然是不可流动的，这是导致农村建设用地的低效、低质利用的根本原因。为此，必须创新可流动的三级权能，实现要素可流动且受法律保护，这就是农村集体经营性建设用地的经营权和农村宅基地的使用权。
（2）确权登记：从2016年开始，我国已建立土地确权登记制度，成立自然资源部后，更扩展为自然资源统一确权登记制度。确权登记的目的之一就是明晰产权，这是按照科斯第一定理推动资源优化配置的必要条件。确权的“权”，应包括各级权能，确权后的各级权能都应受到相应的法律保护。在此基础上，方能使其成为可购买、可交易、甚至可抵押的资产，方能实现自然资源资产的保值增值。
（3）权利分区：在基本制度建立后，规划所做的就不仅是功能分区，还有权利分区。即在全域空间上划定可利用/不可利用、可交易/不可交易的区域。空间规划框定的“红线”，就不仅仅是功能和行为的“红线”，也是能否购买、能否交易的“红线”。
（4）资产定价：按照“政府定基调”的原则，形成资产初始价格；进而按照市场经济规律，跟随供求关系的变化逐步形成合理价格。
（5）市场交易：降低交易成本是按照科斯第一定理推动资源优化配置的另一必要条件。需要在公开公平、充分交易的市场环境上形成资产合理价格，其前提是对全口径自然资源消耗和生产的充分计费。例如：为什么国内的碳市场价格仅为国际碳市场平均价格的1/5左右呢？原因是国内碳市场的交易份额仅有国内碳排放总量的5%左右，也就是说，国内碳排放同时存在计划和市场两种配置方式，市场配置仅占极小比例，就不可能按照市场规律形成合理的价格。
（6）政府考核：在自然资源形成合理价格的基础上，我们方能准确核算GEP（生态系统生产总值），并将其纳入政绩考核体系。因为，在合理价格尚未形成之前，GEP核算的“实物量”并无法真正转化为“价值量”，其“产值”仅具备象征意义。而合理价格形成之后，方能变成“真金白银”，方能激活自然资源的静默资产价值，也方能成为人民群众的新投资方向。
中规院早在《全国城镇体系规划(2016-2030)》（草案）中，就已提出建设“国家魅力特色区”的概念，只是当时的出发点是为欠发达地区寻找不同于城镇密集地区的特色城镇化道路。本轮规划中重提“魅力特色区”的概念，更在于对自然资源价值的认识转变，将生态、农业空间从简单保护修复、需要投入资金的地区，转变为可以在非开发的前提下利用、并创造经济价值的地区。在福建省、青海省等国土空间规划中，提出了建设“魅力空间”、划定“生态资源价值转化分区”等概念，其目的就在于依托生态、农业空间，而非城镇空间，建构新的资本循环逻辑，从而推动发展与保护从“对立关系”转向“统一关系”。
如果我们从上述推理重新认识自然资源部的“两统一职责”（即：统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责），我们就会发现二者刚好契合了前面所提到的行政逻辑和市场逻辑。两者相辅相成，甚至第二个“统一”比第一个“统一”更为重要。第一个“统一”是行使“公权”，即代表国家制定规则、秩序；第二个“统一”是行使“私权”，即代行“全民所有制的自然资源所有权”，与各级政府、集体、个人等各类权益主体站在平等竞争的地位，推动各类自然资源权能按照市场经济规律实现自由流动和优化配置，进而实现自然资源的保值增值。
归根结蒂，我们需要更加深刻地理解“绿水青山就是金山银山”：一、自然资源的权能必须清晰，生产和消耗必须充分计价；二、顺应人民对美好生活的需要，生态和文化资源的潜在价值逐步显现；三、自然资源创造价值的路径不是“开发与建设”，而是“保护与利用”；四、当我们找到建设空间和非建设空间的“临界点”，其保留为非建设用地的价值大于等于转化为建设用地的价值时，方能依循市场经济规律寻找到保护与开发的平衡点。
空间规划体系的建构回答了资源环境紧约束条件下的国土空间开发和保护的关系问题。但是，回答了这个问题不等于就回答了如何实现中国式现代化。如何深刻理解“中国式现代化的五大特征”？如何探索“中国式现代化道路”的国家方案、省方案、市县方案？规划依然使命艰巨、任重道远、责无旁贷。
原文始发于微信公众号（规划中国）：国土空间规划实践探索与体会
规划问道
