规划问道提要
随着中央和各地政策文件中对城市更新的逐渐重视，城市更新行动必将成为未来城市建设的工作重点，构建体系化的城市更新行动框架成为急需解决的问题。梳理相关概念发展脉络，剖析城市更新行动的内涵，形成对城市更新行动的认知；从行动、行动规划和各城市更新实践几方面总结城市更新行动的逻辑；并在此基础上提出城市更新行动的体系框架，框架结构包括行动目标、治理结构、配套政策、实施机制和规划指引等5个体系。
关键词
城市更新行动；内涵；逻辑；体系框架
随着我国城镇化增速的减缓，城市建设的重点领域也开始发生转变，“城市更新行动”在中央及地方政府政策和工作报告中开始不断出现。2021年，住房和城乡建设部开展第一批（北京等21个城市） 城市更新试点工作，标志着我国城市建设从增量时代正式迈入了存量时代，“城市更新行动”的推动部门也从部委上升到党中央层面，成为国家战略的一部分。
在此之前，规划界关于城市更新的理论研究和相应规划实践其实一直在进行，但是基本上以北上广深等少数较发达城市的小范围项目实践探索为主。随着试点工作的开展，从中央到地方开始将城市更新作为工作重点，全面探索适应各地情况的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度等，但整体上仍处于“摸着石头过河”的阶段，大部分城市均是在广泛借鉴国内外其他城市更新经验的基础上，结合城市自身特点进行了初步的研究和探索，而对于城市更新行动的整体工作框架并没有形成清晰的认知。
学界也认识到应该在全国层面开展对于城市更新行动的系统研究。目前，关于城市更新的研究已经有了较多的成果，对于城市更新行动的研究也在增多，但是对于如何建构完整的城市更新行动体系的研究还比较少。2019年，周俭等曾针对上海城市更新工作的框架进行梳理，在借鉴香港、台北、深圳等城市相关经验的基础上，提出上海城市更新工作体系框架应包含目标、实施和制度保障等三个层次。以此为基础，本研究继续在两个层面展开：一是通过相关概念和政策的梳理，深入认识城市更新行动的内涵，进而确定城市更新行动基本逻辑；二是结合对多个典型城市的政策文件梳理，确定城市更新行动的体系框架，以及核心要素和具体内容要点。
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城市更新行动概念的发展脉络
城市更新行动的概念具有典型的实用特征，最初并不是由学术界提出，而是首先在政策文件中出现的，然后逐渐被学术界研究和理解。这个概念的形成大致经历过三个阶段。
1.1 第一阶段：城市病—城市双修
2015年，具有里程碑意义的中央城市工作会议再一次召开，提出要转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，要求坚持集约发展、框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，并明确提出工作安排要加强城市设计，提倡城市修补。
2017年住建部出台文件《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，要求开展城市双修，认为开展生态修复、城市修补是治理城市病、改善人居环境的重要行动；工作要求先评估，再编规划，然后制定计划；工作内容包括生态环境、绿地系统、基础设施、公共空间、交通路网、老旧小区、历史文化、城市风貌等8个方面；进而分为三批开展共58个城市的试点工作。
可以说城市双修是简化版的城市更新行动，以政府为主要实施主体，调动城市各个系统资源，关注城市关键空间要素，强调问题导向和实施导向，强调统筹协调、分类推进，强调物质空间和城市治理的并重。
1.2 第二阶段：城市更新—老旧小区改造
2019 年中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念。会议提出要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房。
2020年7月国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出坚持以人民为中心的发展思想，坚持新发展理念，按照高质量发展要求，大力改造提升城镇老旧小区，改善居民居住条件，推动构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享的社区治理体系”，明确改造任务，建立健全组织实施机制，建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制，完善配套政策，强化组织保障。
城市更新从学术概念正式进入了中央文件中，但是政策的重心还是老旧小区改造。
1.3 第三阶段：城市更新行动—城市更新试点
2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出：实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加快城市老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。
2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出：加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。
2021年11月，住建部《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》决定在北京等21个城市（区） 开展第一批城市更新试点工作。
2021年11月，自然资源部《关于加强城市更新规划编制及实施管理的通知》（征求意见稿） 指出：坚持先规划后建设，加强城市更新整体谋划；坚持节约优先、保护优先，因地制宜促进有机更新；坚持以人民为中心，促进共建共治共享；坚持统一用途管制，加强规划实施监督。
自此，城市更新行动成为了中央和地方的共识，并在全国范围内开展了包括21个试点城市在内的广泛推广。
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城市更新行动的内涵理解
2.1 观点综述
王蒙徽站在战略的高度，认为实施城市更新行动的目标是城市空间结构完善、功能完善和生态修复、历史保护并塑造风貌、老旧小区改造和社区建设、基础设施水平提升等。杨保军认为城市更新行动和以往的学术概念有所不同，内涵更加丰富，要上升到战略高度来认识。王富海等认为：列入国家战略部署的城市更新行动，其要义是城市开发建设方式的转变，要让城市的规划建设从过去的远景目标拉动走向渐进改善的道路，即城市建设的2.0；城市更新行动如何充分体现城市发展的总体目标与战略，如何周全考虑更新主体和相关利益者的意愿，如何科学合理编制城市更新规划，以及如何建立城市更新的长效机制十分关键；在全国推进城市更新行动时，首先需要明确城市更新的定义，明确厘清城市更新行动在空间上、权益上和实施方式上的边界，这样才有可能保障城市更新科学、有序地开展。
2.2 内涵辨析
“城市更新行动”包括“城市更新”与“行动”两层涵义。“城市更新”在学术研究和实践领域中已基本形成共识，尤其从各地出台的《城市更新条例》或《城市更新实施办法》看，其内涵已经相对统一，主要是指对城市建成区内的空间形态和功能进行可持续改善的活动，一般都包括设施完善、功能优化、品质提升和历史保护等方面；而“行动”是指为实现某种目的而进行的有意识的活动。与城市更新相比，城市更新行动更强调其目的性及组织性，是有意识进行的全方位的城市更新工作安排，旨在指导城市建成区进行的一系列投资及改造行动，优化城市功能和品质，促进城市可持续发展。
2022年2月，在推动住房和城乡建设事业高质量发展的有关情况新闻发布会上，住建部进一步明确城市更新行动是个系统工程，是以城市整体为对象，以新发展理念为引领，以城市体检评估为基础，以统筹城市规划建设管理为路径，顺应城市发展规律，推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动。
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城市更新行动的逻辑
3.1 行动的基本逻辑
城市更新行动首先是一种行动，必然先制定目标，再确定实施操作者和实施计划，然后根据相应的社会规范确定实施方案，定期评估进展情况并适当调整，直至达成预定目标。行动的基本逻辑可以通过5W要素来概括：为什么要行动，由谁来行动，如何以及何时来进行，可以/不可以做什么，在哪里进行。
3.2 行动规划的逻辑
3.3 各城市更新实践的逻辑
为实施“城市更新行动”，住建部城市更新试点城市和部分一线城市分别出台或更新了各地的核心政策文件和行动计划（表1）。从内容上看可概括为目标、治理、政策、实施和规划等5 个方面，分为3个层次：目标引领、制度保障和空间落实。首先要明确更新目标和更新策略，作为更新行动的纲领；其次是从治理架构、实施流程和支持政策等3个方面保障更新目标的实施：优化治理结构，各个更新主体和各个部门要责权利清晰；实施流程要高效便捷；出台相应政策支持更新的顺利推动并保证利益的分配公平；最后是规划落实，规划统筹协调各方更新资源，在空间规划中落实各类更新要素（表2）。
表1 主要城市更新政策与规划计划情况
表2 城市更新行动的核心政策文件梳理
以上海为例，目前已颁布了《上海市城市更新条例》作为城市更新的核心政策文件，文件中包含总则、城市更新指引和更新行动计划、城市更新实施、城市更新保障、监督管理、浦东新区城市更新特别规定、法律责任和附则共8个章节。其中：总则包含更新目标和与治理体系相关的部门职责、专家咨询制度、公众参与制度等内容；更新实施章节主要是与更新实施相关的实施主体和实施流程等内容；更新保障和监督管理章节主要是规划、土地、财税与金融等相关的政策保障相关内容；更新指引和更新行动计划章节主要是规划体系相关内容，主要分为市级城市更新指引、区级行动计划和区域更新方案（或零星项目更新方案）。
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城市更新行动的体系框架构建
经过梳理总结，可发现各地核心文件的内容逻辑与行动5W要素总体上是相通的，因此可将其进一步扩展为城市更新行动的体系框架，见图1。
图1 行动框架体系示意
目标体系，是城市更新行动的战略指引，也是社会各方更新需求与共识的汇总；治理体系，以政府为核心，建构“政府—市场—市民—专业人士”协同的工作机制；政策体系，通过法规、规范、指引等不同层次的政策文件支撑和规范更新的各环节工作；实施体系，包括更新对象、更新类型和更新主体在内完整清晰的更新流程；规划体系，与国土空间规划衔接的不同层次的更新规划。
在整个框架中政策体系是基础，以政策体系为核心，在纵向和横向两个维度上形成“十字”结构。横向维度规范城市更新机制，在组织架构、实施程序上，形成规范、合理、高效的实施运作保障机制，解决在更新实践中的难点和断点；纵向维度指导城市更新行动，认清城市的核心问题和资源禀赋，明确城市更新的近远期目标，落实到空间规划的各个层次，编制“有用、好用、管用”的行动规划，切实指导各城市的更新实践。
4.1 目标体系
构建城市更新行动的目标体系：一方面要着眼于时代背景，落实国家层面的战略要求，例如人民城市建设、高质量发展、生态文明、绿色低碳等；另一方面要认清城市自身的特点，不同的经济发展水平和区位差异以及城市的规模等级，决定了城市的定位和需求不同，城市更新行动的目标和策略也不尽相同。
从目标的层级来看，城市更新行动的目标大致可以分为三类。见图2。
图2 更新目标层级
（1） 底线保障型目标。关注的是城市局部和近期急需解决的问题，例如，上学难、就医难等民生关注的问题，交通支路网、城中村和棚户区等城市发展短板问题，防洪排涝、避难应急以及类如疫情下的隔离救治场所等城市安全隐患问题。
（2） 品质提升型目标。关注的是城市中长期的系统性提升问题，包括城市功能完善（例如城市级文化体育等服务设施配套）、产业转型升级（例如引导潜力空间转型升级、吸引创新企业入驻）、公共空间品质提升（例如改善街道空间品质、提升蓝绿空间的活力） 等。
（3） 特色需求型目标。每个城市根据自身的职能和特点，量身定制的特色需求目标，如落实国家战略要求、提升城市能级、增强城市品牌特色等。
每个城市的目标体系具体又可以分为总目标、分目标和更新策略等。以上海为例，上海的总目标是建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。分目标主要有五个方面：一是提升城市功能，促进创新发展；二是优化空间结构，强化城市活力；三是改善人居环境，构建宜居社区；四是塑造特色风貌，提升城市魅力和文化软实力；五是改善生态环境，引导智慧生活，提升城市韧性。
4.2 治理体系
城市更新行动面对存量用地涉及多方利益群体。治理与管理最大的区别在于决策过程是一个多元利益主体协商的过程而非自上而下的命令过程。管理依赖于自上而下的权威，强调贯彻，是少数人决定多数人需求的树状结构；治理是建立多面、网络状的作用关系，强调协同、协作，是少数人执行多数人的需求，治理的本质在于协商机制，而不依赖于政府权威和制裁。
4.2.1 相关主体
从治理涉及的相关群体来看，主要包括政府、权利主体、市场主体、专家和社会公众。在目前阶段，政府仍是城市更新的关键管理者。政府又可进一步分为市级政府、区级政府和街镇级政府，一般市级政府负责统筹、协调、决策等相关工作，区级及以下政府负责具体的实施。在部门分工上，大部分城市主要由住建或规资部门组织协调，发改、城管、房管等其他有关部门在各自职责范围内分工。部分城市市区两级更新职能部门逐步专职化，上海成立了城市更新中心，深圳、广州城立了城市更新局，作为专职管理机构，其独立性和专责管理职能进一步增强。
权利主体主要是指土地权利人或物业权利人，是城市更新的核心利益相关者。权利人可自行实施城市更新，也可与市场主体合作实施城市更新，也可通过协议的方式将房地产权益转让给市场主体之后由市场主体实施城市更新。
市场主体一般指具有房地产开发资质的企业，是城市更新的重要参与者。
专业人士及机构主要凭借其专业技能，作为政府、权利主体和市场主体之间的协调方，主要以专家委员会和社区规划师等形式参与更新治理。
权利主体之外的公众则在治理体系中总体上处于弱势地位，仅在前期评估、方案公示等环节通过公众参与发表意见，影响社会舆论。
4.2.2 各主体关系
根据项目实施的主体不同可分为政府实施（图3） 和市场实施（图4） 两类。以政府作为主要实施主体的项目，如老旧小区改造、城市公共空间改造，政府、权利主体和公众是治理的核心，市场主体处于相对外围的角色；以市场为实施主体的更新项目，则政府、权利主体和市场主体是治理的核心，社会公众则属于相对外围的角色。在这两种治理模式中，专业机构如专家委员会或者社区规划师，都在其中起了协调各相关主体利益的作用。
图4 市场实施项目治理结构示意（右）
4.3 实施体系
实施体系主要包括更新对象、更新类型、实施主体和更新流程几个方面。
4.3.1 更新对象
更新对象一般按用地性质进行分类，大部分城市均包括老旧居住区、老旧厂区、老旧商业区三大类，在此基础上不同城市再根据自身特点增加其他类型。如北京为保护老城肌理、传承历史文化专门列出“首都功能区平房”，西安增加“历史文化街区”，南京增加了“居住类历史地段”（表3）。
表3 不同城市更新对象分类一览表
4.3.2 更新类型
在更新类型上，主要有3种分类方法（表4）。一是根据更新方式分，如深圳分为拆除重建和综合整治两大类；二是根据空间规模分，如上海分为区域更新与零星项目更新；三是根据对象或空间类型分，如广州分为“三旧改造”、棚户区改造和危旧破房改造，北京分为居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合性和其他等6类。
表4 不同城市更新分类一览表
4.3.3 实施主体
实施主体一般可分为政府和非政府两大类（表5）。政府主体主要以区政府为主，根据项目的影响范围和重要程度，也可包括市政府和街镇、村委会等；非政府主体主要是物业权利人、各种类型的市场主体，以及物业权利人与市场主体的联合体等。
表5 不同城市实施主体情况一览表
4.3.4 更新流程
深圳、广州、上海等城市由于开展城市更新工作相对较早，已经按照不同的更新类型形成了相对明确的更新流程，其余大部分城市仍处于前期的探索和试点阶段。
深圳的城市更新类型分为拆除重建和综合整治两大类，其中拆除重建类更新流程分为“ 三个阶段、十三个环节”，包括城市更新单元规划制定计划阶段、城市更新单元规划编制与审批阶段和城市更新项目实施与监管阶段。
上海城市更新类型分为区域更新和零星项目更新两大类。以区域更新为例，更新流程可大致分为四个阶段（图5）：更新行动计划阶段、确定更新统筹主体阶段、区域更新方案编制阶段、区域更新实施阶段。其中：更新行动计划阶段主要由区政府负责，部分跨区的更新行动计划由市政府指定的部门或机构负责编制；根据更新行动计划，市区两级政府负责确定更新统筹主体；区域更新方案阶段主要由统筹主体负责；区域更新实施阶段由统筹主体和实施主体共同负责。
图5 上海区域更新流程示意
4.4 规划体系
更新规划一般可分总体规划和详细规划两个层面（图6）。其中：总体规划层面又可分为市级更新专项规划和区级更新专项规划两级，一般城市可只编制市级更新专项规划，规模较大的城市可考虑增加区级更新规划，如深圳、广州、重庆等都要求编制区级更新规划；详细规划层面又可分为更新单元和更新地块两级，分别是更新单元策划方案（城市设计） 和更新地块实施方案。
图6 城市更新规划体系示意
重庆的城市更新规划体系目前有3个层次（图7），总体层面包括中心城区城市更新规划和分区城市更新规划，详细层面是更新片区策划方案。深圳总体层面要求编制市级更新五年规划和区级更新五年规划，详规层面要求必须编制更新单元规划，重点地区鼓励编制重点片区统筹规划。
图7 重庆城市更新规划体系
4.5 政策体系
宏观层面，从法律效益来看由强至弱可分为地方性法规（条例）、地方规章（办法和细则）、技术标准、操作指引等四个层面。以深圳为例（图8），经过十几年的不断发展，已经形成了从法规到指引的相对完整的法规与政策体系。
图8 深圳市政策文件体系示意图
微观层面，按政策所属的领域可分为土地政策、规划政策、财税与金融政策、其他政策（图9）。以上海为例：土地方面的政策包括允许协议出让、可扩大用地进行整体开发、存量补地价、重新设定土地使用期限、特殊情况允许征收、全生命周期管理等；规划方面的政策包括区域更新可按规划统筹开发指标与公共要素、零星更新可获容积率奖励、特殊情况可突破现有标准等；财政金融方面的政策包括要求市区财政安排专项资金、存量补地价的土地出让金在计提后可用于更新、鼓励政府发行地方政府债券筹集资金、鼓励设立各种城市更新基金、鼓励政策性与商业性银行加大对城市更新的信贷支持、城市更新项目税收优惠和行政事业性收费减免等；其他政策包括社区规划师、公房更新签约率要求95%以上生效等。
图9 上海政策工具分类示意图
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结语
城市更新行动已经成为国家战略，更广泛的更新实践即将开展。构建全国层面基本统一但体系内容又各具地方特点的城市更新行动体系框架，将便于在国家和地方两个层面不断探索总结经验。
本次研究在试点城市和先行城市已有的经验基础上，梳理总结城市更新行动的内涵和逻辑，建构城市更新行动体系框架，并进一步对目标体系、治理体系、实施体系、政策体系和规划体系进行要点梳理，以便对城市更新行动有更全面的理解和认识，无论是对学术研究或是更新实践，政府或市场主体，都具有重要的借鉴意义。
本文引用格式：阎树鑫, 万智英, 李嘉男. 城市更新行动：内涵、逻辑和体系框架[J]. 城市规划学刊, 2023(1): 62-68. （YAN Shuxin, WAN Zhiying, LI Jianan. Urban Renewal Action: Connotation, Logic and Systemic Framework[J]. Urban Planning Forum,2023(1): 62-68.）
作者介绍
阎树鑫 上海同济城市规划设计研究院有限公司主任总工，社区规划与更新设计所所长，高级工程师
万智英 上海同济城市规划设计研究院有限公司主创规划师，工程师
李嘉男 上海同济城市规划设计研究院有限公司规划师
本文为《城市规划学刊》原创文章
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