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编者按
今天（9月25日），《中国自然资源报》第3版以“当下，城市建设由‘增量扩张’转向‘存量优化’，且看江苏南京秦淮区的城市更新二三事——秦淮河畔‘破局’焕新”为题，以整版篇幅聚焦报道了我市秦淮区老城保护传承和低效用地盘活的探索实践。以下为报道全文。
地处“特而精、最南京”的南京主城核心区，秦淮区承载着厚重的金陵文化，这里既有“蓄势待发”的新城，又有亟待“焕新重生”的老城。不仅如此，作为江苏省最小的市辖区，秦淮区面积不足50平方公里，土地空间资源紧缺成为城市发展困局。
当前，南京城市建设由“增量扩张”转向“存量优化”，以城市更新为手段的资源存量盘活成为老城区发展的“破局点”。南京市秦淮区创新探索“产权+规划+协同”机制，打造自然资源存量盘活更新模式，以此“破局”谋划高质量发展。
金陵烟火气十足的小西湖
明清传统民居“活化石”荷花塘
延续古城街巷肌理的小松涛巷
保障民生福祉的石榴新村
……
民
生
告别棚户 老城焕新
秦淮区“破局”存量盘活推动城市更新过程中，最典型的案例当属石榴新村的改造。石榴新村地块城市更新（危房消险）既是江苏省、南京市首批城市更新试点项目，也是秦淮区立足民生改善、创建全国自然资源节约集约示范县 （市）工作的具体案例。
改造前空间逼仄的石榴新村巷景
时间回到20世纪50年代，位于南京老城的秦淮区，占地约1.6万平方米，距市中心新街口1公里范围内的茅草棚和平房区被改建为砖房，并更名石榴新村，受限当时复杂情形，没有办理房屋建筑权证。
随着人口的持续增加，到20世纪七八十年代，该地区陆续进行翻建。这些建筑物呈鱼骨状密集分布，门挨门、楼挤楼，成为空间逼仄的“握手楼”。不仅生活环境差，缺少完备的配套设施，更成了“城中村”的危旧房片区，其中仅一小部分办理了房屋建筑权证。
2019年，南京市政府主要负责人在石榴新村现场调研时强调，“决不让人民群众住在危房里奔小康”。同年，石榴新村被列为南京首个城市更新危房安全消险改造试点项目，采用“留改拆”的改造方式对其进行更新。
2021年6月，石榴园小区与小王府巷之间的A地块正式开工，历时2年，目前已具备封顶条件，预计2024年底前实现居民回迁。南京市规划和自然资源局秦淮分局相关负责人介绍，石榴新村项目仅用45天就实现了97%的签约率，体现了群众对该项目的支持。经过70轮设计方案的修改和20轮户型的调整，形成了20个面积段、36种户型，体现了对民生细致入微的关切。
石榴新村将更新改造为一个具备商业、居住、文化功能的复合型社区
据了解，近年来秦淮区共实施14个危房消险更新项目和18个老旧小区整治更新项目，涉及居民约1.3万户，建筑总面积约95万平方米。其中，小西湖微更新试点项目获2022年度联合国教科文组织亚太地区文化遗产保护奖，并被列入全国国土空间规划优秀案例、首批实施城市更新行动可复制经验做法清单。
理
念
创新模式 共商共建
面对存量时代中民生改善需求、增量土地稀缺、存量土地盘活、资源配置不均等问题，秦淮区立足辖区自然资源禀赋和历史文化特色，摆脱增量扩张依赖，紧扣基于历史文化保护和民生改善的存量更新盘活的工作基点，直面存量挖潜中多元主体权益难题、现实需求与政策供给适配问题，探索出“产权+规划+协同”节约集约用地模式。
“产权+规划+协同”这一模式紧扣自然资源全生命周期管理业务，聚焦产权关系梳理与确权登记、规划编制与设计、政策机制与资金协同3个核心环节，打通了主城区存量用地盘活更新实践的难点堵点，推动了存量要素资源由“被动保护、传统低效”转向“主动传承、赋能增效”，进一步提升了历史名城特质、百姓宜居品质、创新空间潜质。“存量资源盘活利用不是简单的经验复制，而是在实践探索中不断创新升级。”该负责人说。
在老城存量建设用地更新方面，秦淮分局以石榴新村地块为例，针对该地块改造更新涉及的危房消险、棚户区民生改善、违法建设整治、产权关系整理和确权等现实问题，秉持“民生就是最大的政治”的理念，围绕“产权+规划+协同”机制推动项目实施。
在前期沟通阶段，基于产权调查，公开公平确定更新户可参与分配的建筑面积。这一过程中，秦淮分局工作组多次走访周边老住户，举行房屋所有权相关问题论证会40余次、家庭协调会60余次，在尊重历史情况的基础上，厘清房屋实际权属。在审批建设阶段，基于更新户委托实施主体代办的方式，在报建报批手续完成后，办理整体不动产大证。在更新项目实施完成后，依法依规依协议完成不动产变更登记、首次确权登记等手续。通过产权的重构调整，尊重不同利益主体诉求，保障城市更新有序推进。
以“自上而下”的方式，结合历史建筑保护、基础设施完善、城市品质提升等公共需求，确定道路街巷红线、保护对象分级、间距退让控制等规划设计控制要素。结合产权关系、经济成本、提质增效等个性需求，确定地块形态组织、留改拆方式、户型空间样式等规划设计引导内容。结合现场居民安置需求，采取“以小见大”的户型设计，通过空间创新，改建挑高户型，隔出“小跃层”、分出更多房间，方便一家老小“错层生活”，在有限的城市空间中，以立体化复合设计方式最大程度节约集约用地空间。
由于原产权情况复杂、难以达到“双净地”的供地条件，秦淮分局依据现有政策法规，报经市政府同意，按老旧小区城市更新保障房（经济适用房）土地政策立项，整合不规则、零星国有无主地，保障项目顺利推进。
由市、区政府确认的区级国资平台作为立项和实施主体牵头启动项目。引入社区规划师搭建基层多方协商平台，将传统征收拆迁模式转变为政府主导、多元参与的更新方式，充分调动个人和市场积极性。在资金来源上，也改变了依赖政府财政投入的单一方式，拓宽了自筹经费、市场投入、贷款融资、政策性专项经费等多元资金协同渠道。
发
展
咫尺之地 高新赋能
作为“老南京”的秦淮区不仅要传承文脉，改善民生，也要在高质量发展中提速。
位于秦淮区东部紫金山脚下的南京白下高新技术产业园区，是全市主城区内唯一的省级开发区，目前已形成涵盖核心园区，紫荆科技园、南工院金蝶科技园、秦淮硅巷等“一区多园”发展格局。其中，核心园区占地面积仅114公顷，是全省面积最小的高新区。
有限的空间倒逼园区“螺蛳壳里做道场”，按照“优空间、护资源、促集约”的工作目标，聚焦复合开发建设，南京白下高新技术产业园区土地开发率达100%，建成率近98%，地均固定资产投资约1.1亿元/公顷，地均税收约770万元/公顷。在2022年度全省194个省级及以上开发区土地集约利用综合评比中，白下高新园区名列榜首。
在南京老棉纺厂旧址上打造的秦淮硅巷·跃动新门西
2020年11月成立的科舸物联科技有限公司品味着快速成长的喜悦——年收入从2021年的7万元，增长到2022年的1400万元；员工人数从最初的2人增加到60多人……
2017年，秦淮硅巷·悦动新门西在南京老棉纺厂旧址上“蝶变”而生，园区引进联通物联网、科舸物联、丰疆智能、和尔泰等新兴物联网企业。目前，悦动新门西已集聚约30家科技型企业、近10家科研合作中心、4家高新技术企业，提供超2200个就业岗位，2022年税收达1亿元。
据了解，目前秦淮区26个城市硅巷备案载体总面积达103.81万平方米，数量、面积均位列南京市第一，区域产值突破380亿元，聚集科技型企业近1000家，其中挂牌上市企业9家，培育独角兽、瞪羚企业14家，高新技术企业90家。
数据显示，“十三五”时期，秦淮区南部新城区域基础设施、公建配套及由土地出让带动产业投资实现约929.6亿元，实现了以“零增地”导向倒逼的用地增值增效。
管
理
盘活存量 提质增效
近年来，秦淮区立足自身“老城保护更新、新城开发建设”的发展策略，积极探索存量盘活更新路径，大力推进全国自然资源节约集约示范县（市）创建的实践，积极思考和探索当前城市建设“为了谁，依靠谁”“建设什么样的城市，怎么建设城市”的问题。
在工业园区存量产业用地提质增效方面，秦淮分局以节约集约为目标，促进存量空间提质增效。针对园区实际管辖范围较小的特点，坚持以“小而全”推进全域利用、“小而优”提升用地效率、“小而特”引导产业特色化，完善全生命周期规划与土地服务管理链条，严格项目落地审查，加强用地供后监管，积极开展绩效评价，提高园区土地投资强度及产出水平。
一方面，以规划为引领，驱动产业用地转型升级，积极解决历史遗留问题。13家企业低容积率的工业用地，按照修编后的园区控制详细规划调整为高容积率的科研用地，培育具有韧性的产业链，释放出超160万平方米建筑容量。另一方面，以创新为驱动，推动硅巷建设复合聚集，积极落实空间要素保障创新工程，优化规划、用地审批管理，支持高校院所、科研机构利用存量划拨建设用地和房屋建设科技创新载体。对于既有建筑改变使用功能的，优化完善规划建设联合审查，通过正、负面清单和认定函等方式简化审批服务，争取资金技术换发展空间。
此外，秦淮分局统筹基础调查、空间规划、用途管制、开发利用、权益产权、保护修复、执法监督等自然资源全生命周期管理业务，实现区域整体规划、资源整合、功能重塑，促进老城与新城融合发展。
“实践中，我们的城市更新既包含承载各类历史文化内涵的老城存量保护更新，也包含‘零增地’导向倒逼下的存量空间腾挪拓展，更有立足创新转型升级的产业用地功能优化、增容提效，对大城市主城区在存量用地更新盘活、民生福祉改善等方面具有一定借鉴意义。”秦淮分局相关负责人介绍。
该负责人表示，下一步秦淮区将深化完善“产权+规划+协同”机制，进一步破解存量盘活利用资金平衡、经济提升与民生改善平衡、文脉留存与转型发展协调、产权调整与历史遗留问题化解等难题，推动形成存量更新盘活的“秦淮模式”，为主城区高质量发展提供有力支撑。
城市更新，是城市发展的永恒命题。存量盘活利用在城市迈向存量发展时代的当下更是自然资源节约集约利用的必然选择。在推动高质量发展的进程中，古韵悠然的南京秦淮区，正以城市更新为契机焕发出新的活力。
审 核：陶乐
审 稿：朱佳
发 布：潘昕
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原文始发于微信公众号（南京规划资源）：秦淮河畔“破局”焕新——《中国自然资源报》整版聚焦
