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城市更新已成为高质量发展的必然要求与未来城市治理的重点抓手。街道办事处作为行政层级的“终点站”与公众自治的“把关人”，既是城市更新项目的关键执行者，又是衔接上位政策规划与基层社会诉求的重要纽带。随着政府治理架构“重心下移”和“权力下放”（图1），街道办事处的城市更新任务愈加繁重。纵观我国一线城市更新政策文件，街道办事处的职能较少被提及，而在实践中，街道办事处已然承担了贯穿更新全流程的复杂任务（图2）。在此矛盾情形下，街道办事处往往陷入“刚弹失调”的治理困境。
图2 南京市秦淮区街道办事处在城市更新实践中的职能总结
资料来源：作者根据南京市秦淮区调研资料绘制
南京是全国首批城市更新试点城市之一，也是街道办事处体制改革的先行军，是研究街道层级城市更新治理问题的典型样本。笔者实地调查走访了南京市秦淮区3个街道办事处与9个城市更新项目发现，城市更新中街道层级治理的“弹性失调”问题主要体现为自由裁量权边界不清、解释性说服任务过重等，而“刚性失调”问题则集中在技术标准刚性和程序刚性对更新效率的阻碍方面（图3）。
图3 街道层面的治理问题分析
政策体系不完善是导致街道治理“刚弹失调”的直接原因，而府际关系固化与权责失衡则是其深层制度原因，也是基层治理的“通病”。卡尔·多伊奇政治沟通理论认为，有效的府际架构应是一个动态“输入—输出”的沟通体系，包含政策信息、发送者、沟通渠道、接收者、政策反馈等五个有机联结的要素（图4）。从这个角度来看，城市更新治理的“刚弹失调”困境可以理解为街道办事处的角色错位。
图4 政治沟通理论视角下的城市更新治理要素
其一，对于弹性政策，街道层级本应作为政策信息的“接收者”和“二次发送者”，即政策的地方化“加工站”，因地制宜地制定实施细则，但实践中往往缺乏对政策弹性空间加以把控的相应权限与能力。
其二，对于刚性标准，街道层级本应扮演好“沟通渠道”，即保障政策上下一致的“传送带”，但往往因反馈渠道不畅，不得不担任政策细化与解释的“中间人”，被动化解规则不适用带来的基层矛盾。
南京等城市更新先发地区，须处理好“政策传输”和“政策加工”两种功能的同一性与对立性，实现其双重身份的合理切换和有机融合。笔者建议：在落实弹性政策时，应从增权容错和赋能减负两方面入手，强化街道“政策加工”的权威性和有效性，扩大其灵活处理具体问题的机动空间；在落实刚性要求时，应从畅通渠道和细化标准两方面入手，推动街道“政策传输”的系统化与标准化，压缩基层的博弈空间，实现从“制定一把好尺子”到“一把尺子量到底”（图5）。
图5 街道办事处实施城市更新的职能优化思路
在治理能力现代化和存量发展的双重背景下，城市更新工作是对街道治理水平的重大考验。归根结底，街道层级政府的职能优化是近期突破城市更新治理基层困境的关键，而面向城市更新系统性矛盾的中长期制度建设仍任重而道远。UPI
作者：江璇，同济大学建筑与城市规划学院，博士研究生
孙洁，南京大学建筑与城市规划学院，南京大学中产化研究中心，助理研究员
耿慧志，同济大学建筑与城市规划学院，教授
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原文始发于微信公众号（国际城市规划）：期刊精粹 | 城市更新中街道层级治理的“刚弹失调”困境解析【抢先版】
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