广东省全域土地综合整治验收工作的几点思考

全域土地综合整治是促进城乡区域协调发展和乡村全面振兴的关键之举。在未来一段时间内，全域土地综合整治也将是广东省“百县千镇万村高质量发展工程”的强大推力。目前广东省国家级、省级全域土地综合整治试点共计42个，但暂未出台相关的验收办法以科学管理和规范项目实施。

我们结合广东省试点工作情况，探究广东省全域土地综合整治项目验收工作的重难点并提出完善标准制定、明确责任部门、充分利用信息化手段等相关建议，以进一步完善广东省全域土地综合整治工作流程，加强工程项目管理，规范工程验收工作，探索全域土地综合整治常态化开展的“广东路径”。

1.整体验收评估机制不完善

全域土地综合整治是一项综合性工程，整治内容广泛且多样，除要查验子项目的完成情况外，还需对项目整体进行综合性的验收评估。目前全域土地综合整治工作仍处于试点起步阶段，部分地区已开展激励机制、运作模式和管理对策的探索^[13-16]，但相关验收和评估机制仍需进一步摸索和完善。就广东省而言，梳理已有全域土地综合整治试点实施方案，涉及工程类型40类^[17]。

据不完全统计，国家和省已发布的与项目验收相关的标准或规范，仅涉及其中16个子项目类型（见图1）。说明部分子项目验收依据有待完善，在验收规范上的短板弱项仍需补足增强。同时，由于子项目仅反映具体单项工程建设绩效，未能体现试点本身的整体绩效，亟需加快制定内容全面且程序规范的整体验收标准和工作流程，以指导更加高效、科学地开展项目整体验收，确保项目实施成效。

图1 广东省全域验收文件涉及子项目类型

2.项目整体验收标准不明确

全域土地综合整治是一项系统性工程，涉及子项目类型、数量和主管部门较多，项目综合性较强，验收标准统筹难。当前全域土地综合整治项目的子项目归属不同部门验收审查，如涉及到的审批主管部门包括自然资源、农业农村、水务、住建、交通和林草等，且一个子项目可能涉及到多个部门，而各部门的目标、工作模式、政策要求存在差异性，造成项目实施及验收缺乏统筹衔接^[18]。虽然经过多年的标准化建设，在土地整治领域已经形成了可行性研究、立项、规划预算、施工监理、验收评估和指标交易等标准体系，但随着单一要素的土地整治向全域全要素的土地综合整治的转变，目前缺少针对全域土地综合整治项目验收的系统性、集成性标准，项目整体验收标准仍未明确。

3.项目动态管理机制待优化

对于土地整治类项目，由于施工现场条件改变以及勘察设计资料不详尽等原因，容易导致出现规划设计与实际自然条件不相符，需要对项目范围或工程内容等进行修改变更^[19]。项目范围或工程内容发生变更，可能会影响项目管理与验收审核。例如当农用地整理范围发生变更时，需要重点关注是否满足整治区域内两个5%（整治区域内新增耕地面积原则上不得少于原有耕地面积的5%；永久基本农田调整方案应确保整治区域内永久基本农田增加面积原则上不少于调整永久基本农田面积的5%。）的指标要求，预防出现实施范围不在备案的整治范围内，因整治范围和相关数据改变而导致的项目验收审核难。此外，由于各具体子项目整治进度不同，难以对项目的总体目标和底线要求实现实时动态监控。为防止耕地和永久基本农田阶段性流失和质量降低，应按国家和省要求严格实行“一年一考核”，开展阶段性验收，确保耕地总量不减少、质量不降低。因此，需要优化项目动态管理机制，通过完善相关管理程序及时掌控项目变化，严格监督和规范项目范围变更管理，做到对项目的全过程管理与把控。

尽管全域土地综合整治在实施过程中存在诸多薄弱环节，试点的整体验收存在诸多不确定因素，但是仍然可以大胆改革尝试，从项目流程、管理结构和技术应用等方面入手进一步完善试点整体验收工作。坚持以统筹问题和目标导向为原则，以制订技术标准和管理规范为核心，以数据成果审核智能化为手段，充分衔接现行政策制度，开展全域土地综合整治验收机制研究，提出合理化建议，更好的服务项目验收管理。

1.完善标准制定，优化验收流程

按照问题导向原则，尽快完善相关验收标准，进一步优化验收流程。发挥自然资源主管部门牵头作用，将相关验收标准或规范制定纳入标准主管部门的工作计划，促进标准研制与实践应用协同发展。由于标准制定有明确的程序要求，专业性较强，应明确相关行业主管部门的标准制定职责，强化与科研技术部门的沟通，确定标准体系建设内容，以明晰项目上报审批规则，优化审批流程，简化审批事项和审批材料，实现对所涉各类项目的统一规划和验收管理。验收标准印发实施后，要加强宣传和组织培训，对实施过程中产生的问题及时总结，不断加以完善。

2.明确责任部门，加强统筹协调

按照部门不同职责，明确分工，建立“政府主导、部门协同、上下联动、公众参与”的验收工作机制。各级人民政府强化统筹协调，发挥主导作用，形成“一级抓一级，层层抓落实”的工作氛围；自然资源部门发挥牵头作用，组织协调参与部门有序开展子项目的验收和全域土地综合整治的整体验收工作；相关职能部门依职责参与相关验收工作。多维度利用各类媒介，创新整治成效调查评估模式，合理设置村民看得明白、便于理解、容易记忆的“亲民性指标”，鼓励社会公众积极参与项目成效监测评估、后期运维管护等过程，做到信息与群众互通，整治成果与村民共享，提高全域土地综合整治的社会效益。

3.充分利用信息化手段，强化阶段审查

依据相关技术要求，设计全域土地综合整治试点成果审核规则，开发全域土地综合整治试点成果质检软件，通过智能化、自动化、批量化的手段辅助开展成果质量检查，提高工作效率。在厘清各类全域土地综合整治数据状况的基础上，构建结构清晰、系统联系、实用管用的全域土地综合整治大数据体系，强化项目管理。

对项目进行阶段验收和整体验收时，可借助成果审查或质检软件，及时了解项目最新进展和实施动态，强化对数据成果的过程把控，确保项目过程可控、结果可控。

参考文献

注：本文节选自《广东省全域土地综合整治验收工作现状分析及建议》一文，该论文已刊发于自然资源部主管、自然资源部信息中心主办的学术型期刊《自然资源情报》，本文有删减。

作者：刘  娜1，罗勇华2，王儒密2，陈  静1，何铭谦1，郭海东1，李  葛1（1.广东国地规划科技股份有限公司，广州 510510；2.广东省土地开发整治中心，广州 510635）