【主旨论坛】熊健 | 都市圈国土空间规划基本问题辨析

2023年10月28日，第20届中国城市规划学科发展论坛上，上海市城市规划设计研究院熊健书记发表主题演讲“都市圈国土空间规划基本问题辨析”。

都市圈是落实区域协调发展、参与国内外双循环以及全球竞争的重要空间载体，在推进我国城镇化进程中发挥着重要作用。近年来，都市圈的规划实践不断涌现，尤其是“十四五”时期，都市圈规划进入了全面推进的新阶段。同时，都市圈及其规划的理论研究也不断丰富，空间内涵不断明确，规划原理、技术方法、政策和治理的意义也被加入探讨。

当前都市圈在概念界定和规划编制上都存在若干问题。概念认知方面，将“都市圈”与“都市区”等不同尺度的区域空间概念混用，将中国的通勤圈等同于国外的都市圈。

规划编制方面，一方面，我国都市圈发展规划和空间规划双线并行，内容上存在重叠的现象，二者之间的关系不能简单定义为“非空间”和“空间”的区别，而是要相互结合，前者应当为空间规划留出接口，后者也要对社会经济发展约束引导。另一方面，都市圈空间规划内部的衔接与传导关系尚未明确，主要是因为都市圈空间规划理应同步或先于省市级国土空间规划，这与现实情况不相符，因此需要对都市圈规划和各级总体规划的衔接关系进行梳理，进一步细化研究专项规划（其中包括都市圈规划）的编制和管理要求。

新时代新语境的都市圈内涵界定应从区域的本质出发，结合城市区域理论和都市圈理论，强调承载功能价值、关注空间联系、推动协同治理，以此提升区域整体竞争力。

中国式现代化的都市圈内涵包括三个方面：（1）功能内涵，是融合了商务圈、休闲圈、文化圈等内涵的多元功能圈；（2）空间内涵，核心城市和周边县市之间具有便捷的基础设施连接和高密度的要素流动；（3）政策内涵，是国家区域发展战略和地方发展诉求有机结合的空间治理载体。

基于地域特征视角，我国的都市圈类型可以根据规模尺度和功能能级、发展阶段或政策干预目标来进行差异化界定，以此探索都市圈多样化的发展路径。

在定位上，都市圈国土空间规划兼具发展与协调的双重责任，应强化国土空间规划的基本属性，并融合发展规划特征。

都市圈国土空间规划具有四方面规划特点：（1）跨域协同性，解决跨域协同矛盾是都市圈规划的根本目的；（2）传导层次性，规划的有效实施需要不同层次空间单元的逐级落实；（3）主体多元性，国土空间规划编制是区域空间治理的重要平台；（4）实施行动性，通过滚动编制行动计划明确和落实具体行动项目。

在与发展规划的关系上，都市圈国土空间规划需要与其保持发展目标一致，同时要深化空间要素安排，并增加近期行动内容以在发展期限上衔接；在与省市级国土空间规划的关系上，关键要解决城市和城市间的矛盾，关注跨界地区的空间协调，因此都市圈规划在经充分论证后，可以对省市级等层面的已有规划做出深化调整，以专项规划的形式作为补充。

构建都市圈国土空间规划编制的总体框架，首先要以问题导向、目标导向、协同导向、空间导向和行动导向作为引领，形成“目标（指标）-策略-行动-机制”的技术逻辑，并且要在技术思路上突出底线与协同并重。

空间组织方法上，强调全域统筹、保护与发展相结合，提出“三体系一机制”的技术框架。其中“三体系”分别为：（1）生态格局体系，从关注空间扩张转向锚固安全韧性的生态空间；（2）城市功能体系，从规模等级导向转向功能导向的多节点分工；（3）空间结构体系，从“点-轴”式空间结构转向开放导向的网络化格局。“一机制”即分层传导机制，打破行政壁垒，探索多层级的空间协同传导框架。

区域空间治理模式上，要更强调开放合作的治理思维，以规划编制和实施带动区域空间治理模式转型。首先是坚持上下结合、平等协商和多元治理主体的参与，其次是搭建多层次跨界协商平台和行动计划平台，最后是强化规划协同政策机制和技术保障。

本文根据现场演讲内容整理，经演讲人修改审定

文字整理：田琳，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生