中国城市百人论坛 2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会
在10月14日召开的“中国城市百人论坛 2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会”上，专家学者们介绍北京、上海、广州、深圳、成都、重庆、武汉、东莞等超大特大城市的城中村素描，探讨存在的矛盾困境，分享成功的经验和模式，为其他城市提供借鉴和启发。
分享各地主题报告的嘉宾信息如下：
北京市城市规划设计研究院高级工程师游鸿作《北京市城中村素描与改造要点初探》主题分享。华东师范大学地理科学学院和中国现代城市研究中心汪明峰教授作《上海市城中村素描与改造模式分析》主题报告，分享了上海市城中村改造的宝贵经验。中国人民大学公共管理学院副教授王洁晶作《广州城中村素描与保障性住房建设初探》主题分享；北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院副教授仝德作《深圳市城中村素描与改造模式分析》主题分享。四川大学建筑与环境学院建筑系主任赵炜教授作《成都市城中村素描与改造要点探索》主题分享；重庆大学建筑城规学院城乡规划系主任、副教授王正作《重庆市城中村素描与改造实践研究》主题分享。武汉大学城市设计学院李志刚院长作《武汉市城中村素描与改造模式分析》主题分享；东莞市城建规划设计院城市更新研究中心副主任石建业作《东莞市城中村素描与改造特征》主题分享。
北京市城市规划设计研究院城市更新规划所主任工程师、高级工程师，中国城市规划学会住房住区专委会青年委员
城中村的人跨越了城乡的边界，地域跨越了城镇化的边界，而这个场域也正在位于社会经济转折剧变的一个关口，相比仍然是二元对立的城中村的概念，“跨界村”或许更能体现这类村庄的特点。通过对北京的城中村这一跨界的空间，以及其中跨越了边界的人群特征的洞察，探讨围绕他们如何开展更具包容性的更新改造。
北京跨界村的形成，根源于农用地转变为城市建设用地的城镇化进程，征地不征村的开发模式，以及人口迁移背景下追求低成本生活空间的市场逻辑，这种自下而上、自发生长的超量聚集，确实为超大城市的治理带来了新的挑战。过去40年来，北京村庄的规划治理经历了从“整”到“治”，从排他性改造到包容性治理的历史转变。
通过多维度大数据对北京的村庄进行画像分析，初步发现了一些北京跨界村的空间分布和居民人群特征。从空间、人、经济社会三个方面看，北京跨界村呈现出比较复杂的、自发的、不完全城镇化的特点，是大量外来人口、新市民的“低成本生活社区”。这也正说明了从规划、空间、社会、城市功能运行等多个维度来看，都需要包容性改造的内在逻辑，因为包容性的核心，或者最为紧迫的要素，就是这群人在城市中最基本的需求，安全、有尊严和可负担的居住。
（1）基于外来人口占比和建设用地占比这两个人口用地的核心指标，同时结合北京的实际特点，增加宅基地容积率等指标进行分析，发现绿化隔离地区和六环周边的村庄外来人口占比最高，呈环状聚集态势。其中，外来人口占比≥30%且宅基地容积率≥0.6的村庄有279个，外来人口占比高、保留宅基地建设强度最高的20个村庄，都是典型跨界村，其宅基地容积率大多高于1.0。
（2）将这些跨界村和村庄规划的四类发展引导区域、绿化隔离地区的政策边界、城市开发边界等规划管控的重要因素进行叠加，发现71%的跨界村位于开发边界内，主要采用集中城镇化的模式，但实施难度变得越来越大，存在一部分“绿中村”“园中村”，这也是北京村庄和城市绿化几十年来密切交织的一个独有特点。
（3）结合跨界村和人口分布的密度、城市的道路交通、轨道交通进行分析，发现外来人口密集的村庄主要位于五六环和向外辐射的城市快速通道的交汇点上，以及昌平、顺义、亦庄等连通中心城和平原多点地区的地铁轨道段末端，具有存在“地铁坐到头，回到村里头”的特点。
（1）年龄分布上，跨界村居住人口以年轻劳动力为主，老龄化率非常低。北京跨界村居民69岁以上老年人口占常住人口比例约4.2%，远低于全市13.1%的老龄化水平。
（2）教育水平上，跨界村新居民的教育水平没有想象中那么低，且社会阶层呈现多元化特点。北京跨界村新居民中受大学本科及以上教育程度的人口占比15.56%，虽然略低于北京市的平均水平（29%），但依然是全国平均水平（7.43%）的两倍。
（3）职住分布方面，居民就业地主要在中心城区以及平原多点主要功能区。通过百度大数据分析，统计的约152万跨界村居民的工作地点覆盖全市，但主要集中在中心城区，占比约63%。除中心城区外，跨界村居民的工作地点集中在平原多点主要功能区，主要是骑手、外卖小哥、网约车司机这类新业态的人群，他们的居住地与跨界村分布特征类似，他们在为这个超大城市现代化的高流动性提供保障和服务，是这个城市运行保障的重要一环。
（4）跨界村的商业和公共服务配套设施密度，虽低于中心城区水平，但高于所在近郊区的全区平均水平。从各类型占比来看，跨界村的餐饮购物占比高，文化体育设施低于中心城区及重点区。
除数据以外，还可以从三个鲜活的典型案例中看到北京这些跨界村真实的特点，以及他们正在经历的一些新的更新改造的方式，都不是大拆大建，而是通过“自主更新+政府引导”“政府搭台+银企合作”等“嵌入式”微更新模式，在实现减量提质、品质提升的前提下，实现了更加包容、更可持续的城中村更新改造。
这是一个典型的自发生长的跨界村，存在大量非正规居住。该村距离沙河地铁站一公里，住了7万流动人口，步行10分钟可达地铁站，有繁华的商业街和夜市，最便宜的出租屋一个月800元，在这里一个月2500-4000元基本上可以解决衣食住行的全部需求，因此许多收入未过万的人将这里作为他们的落脚城市，但是这样无序生长的村庄毕竟存在着消防安全等治理隐患。
这个村庄仅有600多的户籍人口，但凭两个地铁站的区位优势，吸引了两万流动人口，人口倒挂比30:1。该村原有大量低租金出租的大院，也存在很多安全隐患，但最终通过“自主更新+政府引导”的模式，实现了比较好的治理。这条村主要由村集体自主出资改造，自己成立物业公司，改善出租房的居住环境和安全，村里自己安装了智慧门禁、更安全的充电站，甚至还有村里的消防站；政府则出资建设交通接驳设施和休闲公园。
这个村庄里原来也是吸引大量快递小哥的群租大杂院，房屋质量良莠不齐，安全隐患大，但是村集体资金不足，故而探索了“政府搭台+银企合作”的模式，由政、村、企、银四方合作实现了“嵌入式”微更新改造。由镇政府搭台，成立镇级平台公司，统一收持村民散租房，再与国有商业银行和专业化的租赁平台企业合作，负责统一运营改造，银行提供低息贷款，把宅院改造成有独立卫生间、家电配备齐全、提供深夜食堂等便民服务的“小哥之家”，探索出北京通过村庄有机更新，将租赁住房筹集和乡村振兴相结合的可持续发展道路。
在北京推进城中村改造，面临着目标多元、建立共识和动员启动、区域统筹和资金平衡等难题。在这种环境下，建议在深入进行现状摸底和实施模拟的基础上，采用分区分类施策的方式，近期应鼓励包容治理、自主更新，同时优选区位条件较好、土地市场成熟、住房去化能力更强的地区，开展拆改模式试点，坚持租购并举，安排一定比例的保障性租赁住房，保障外来就业人口特别是城市基本公共服务运行保障人员的可负担居住空间需求；同时，面向居民真实的住房改善型需求，合理增加高品质商品住房供给，优化房地产调控政策，加强成本收益统筹，努力寻求超大城市多重约束下的城中村改造的破局之道。
华东师范大学地理科学学院和中国现代城市研究中心教授
2013年，国务院出台了《关于加快棚户区改造工作的意见》，国土资源部出台了《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见》。在此背景之下，2014年3月26日，上海市发布了《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》，开启了全市的“城中村”改造工作。
自工作开展以来，上海市已经出台了“城中村”改造项目认定、实施方案备案、房屋土地征收、合作单位遴选、全过程管理以及环境综合整治等一系列的工作指引，并明确了租赁房配建等操作口径。
目前，上海市的“城中村”改造工作正在持续平稳推进：从2014年到2020年，上海市第一轮“城中村”改造包括49个项目，涉及村民、单位约2.66万户；2021年到2022年，第二轮批准了13个项目，涉及村（居）民8800户；2023年，又新启动10个“城中村”整体改造项目，涉及村（居）民约5016户，房屋面积约137万平方米。
截至2022年底，根据上海市人大关于“两旧一村”改造工作情况的报告，上海市还有“城中村”点位682个，其中，项目整体改造点位171个，规划拨点405个，综合整治106个。共涉及村（居）民约11万户，房屋面积超过2千万平方米。全市位于城市开发边界内的农村居民点用地面积约7500公顷，分布在浦东、嘉定、崇明和青浦等9个区。
根据现有计划，2023年到2025年，上海将新启动30个“城中村”整体改造项目；2027年底，中心城区周边“城中村”改造项目全面完成，五个新城等重点区域“城中村”改造规模化推进；2032年底，所有“城中村”改造项目全面完成。
在改造方式上，上海市采取了土地储备、农村集体经济组织改造、公益性项目建设等三种方式。目前已经启动的项目以第二种方式为主，即以农村集体经济组织为改造主体，同时引入合作单位共同改造开发。其中，介入改造项目的合作单位以国企以及城投平台为主，而民企开发占比相对较少。如此，上海形成了以“政府主导，国企开发”为主要特征的改造模式，并且设立了城市更新基金，为“城中村”改造提供多元化的资金保障。如上海当前规模最大的城市更新项目是青浦区的凤溪“城中村”项目，即采取了合作改造方式，其社会资本和村级集体资产出资比例为9:1。
在建设方式上，则主要存在以下两种：一是“拆除重建”，以较早启动的中心城区项目为主。如位于徐汇区的高乔基地，原先由高家浜、乔家塘两个自然村演变而来，目前经过全部拆除新建，已成为融合商业、办公、住宅以及休闲娱乐为一体的大型城市综合体。二是“拆整结合”，随着“城中村”改造不断往郊区推进，对于郊区一些拥有比较优质的历史资源的老城镇，则主要采取了这种方式。例如今年上半年竣工开业的青浦区蟠龙“城中村”项目，已经摇身一变，成为了大型商业综合体。该更新项目较好地结合了传统古镇风貌与现代商业气质，不仅延续了人文历史记忆，也兼顾了社会经济与生态可持续性，其在开业之后吸引了大量游客，已成为上海的一个网红打卡地。
尽管上海的“城中村”改造在稳步推进中已取得了许多成果和进展，但在改造过程中也存在着一些困难：改造任务重、项目推进周期较长、改造实施主体遴选困难、动迁工作难度较大以及低收入租户的住房短缺等。
从长期来看，尤其是低收入租户的住房短缺问题，是城中村改造面临的主要困境和挑战。相比较于广州和深圳等其他超大城市而言，上海“城中村”外来人口的住房条件较差，居住质量较低，普遍存在基础生活配套设施不全的问题。房租便宜和职住邻近是城中村外来人口居住选择的主要考虑因素。根据问卷调查发现，69%的城中村外来人口都曾在上海搬过住房，而大部分外来人口搬迁的原因都与专项整治行动中的拆除违建房屋和“城中村”拆迁改造有关。随着“城中村”改造力度的加大，外来人口为了控制生活成本，更为频繁地从一个城中村搬迁到另一个城中村，但实际上，居住困难的问题仍未被解决。
针对这一突出的问题，上海近几年一直在同步推进“城中村”改造和保障房建设，不断在实践中探索、在实践中创新，尝试通过诸如集体土地试点租赁住房建设、空余宅基地房屋统一出租、城中村地块新建青年人才公寓、国有存量土地建设蓝领廉租公寓等方式来解决外来人口的住房问题，并已取得了初步的成效。
总而言之，在“城中村”改造过程中，既要促进村民集体的自主发展，又要保障外来人口的居住权益，从而实现包容性发展。在硬件上，应为外来人口提供合适的居住空间，这是其融入城市的必要支撑，并在此基础上进一步赋予外来人口参与权，保障其居住权益；在软件上，流入地应在社会保障和公共服务方面向外来人口更加开放，加强城中村社区建设，培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，提供属地化的社会公共服务和保障，促进外来人口的社会融合。最终，通过城中村改造，让居民生活更加美好。
现任中国人民大学公共管理学院副教授，受聘为中国人民大学“杰出学者”支持计划青年 B 岗
城中村改造需要以破解城市“新二元结构”为根本目标，同步解决城中村蔓延和外来人口住房供给两大历史性“孪生难题”，解决大城市治理中的空间治理难题和社会治理难题，消除城市新二元结构，促进城市高质量发展。通过城中村改造为外来人口提供保障性租赁住房符合国家政策，是同步解决城中村蔓延和外来人口住房供给的可能途径。建议通过城中村改造，将合法化的村民安置房首先扣除自住需要，富余部分的面积规划建设成为与新市民需求相匹配的小面积保障性租赁住房，作为新市民住房供应体系的主体房源。以广州市为例测算的结果显示，改造约50%到60%的城中村就有可能满足外来人口的保障性租赁住房需求。
城中村是我国大城市城镇化发展的共有现象，城中村问题是我国大城市内部“新二元结构”顽疾的载体，成为现代化征程中最大的难题。城中村大都具有“三低二高”的特征：土地利用效率低，产业技术水平低，居民收入低；犯罪率高，违法建设比例高。城中村问题导致的空间系统失衡是当前广州市最为显著的城市问题之一。如何通过城中村更新破解广州城市空间的“新二元结构”是广州城市高质量发展所面临的难题。
目前广州市共有1024个村(包括部分改居的村)，行政区划面积4572平方公里，其中建设用地面积1048平方公里；总常住人口1528万人，其中外来常住人口908万（数据来源：人口数据来源于百度地图；建设用地基于遥感影像解译）。城中村主要是指外来人口比重大于30%，且建设用地比重大于40%的村庄；按照外来人口比重和建设用地比重可以将城中村分为刚性村和弹性村，其中刚性村是指外来人口比重大于50%，且建设用地占村行政面积比重大于60%的城中村；弹性村是指外来人口比重小于50%或建设用地比重小于60%的城中村。广州1024个村中，有425个被识别为城中村，其中刚性村207个，弹性村218个。历史文化名村48个，剩余621个为一般村。
本团队使用百度地图慧眼大数据对这425个城中村当中的人口属性进行了画像，发现城中村居住的外来人口和户籍人口在年龄结构、受教育水平、收入和职业结构有一些显著特征差异。在年龄结构方面，外来人口的年龄明显偏年轻，25岁至34岁和25岁以下人口的占比较高；户籍人口和外来人口受教育水平没有太大的差别，外来人口受教育水平在高中及以下的比例较高，表明教育水平不是特别高的这群外来人口集聚在城中村；从收入水平来看，城中村外来人口的月收入比户籍人口的月收入略高一点，外来人口的月收入集中在4000元至8000元这个区间；职业结构方面，外来人口主要的工作是文职和专业技术人员，其中专业技术人员包括外卖员和快递员。
从各个区来看，广州市城中村数量最多的是白云区、番禺区、黄埔区，尤其是白云区和番禺区刚性村的比例较高；中心城区的天河区、荔湾区城中村数量也较多，而且刚性村比例也较高；远郊区中增城区和花都区的城中村数量较多。
价格和区位优势使得城中村成为大量外来人口的主要居住地，实质上发挥了保障性住房的功能。城中村为外来人口提供了居住功能，但是存在公共服务缺失、安全风险大、隐患多、环境脏乱差等问题。“排斥性”城中村改造客观上“驱赶了”城中村居住的大量外来人口，导致城中村“改不完”，造成了城中村不断向外蔓延的问题。城中村改造需要以破解城市“新二元结构”为根本目标，同步解决城中村蔓延和外来人口住房供给两大历史性“孪生难题”，解决大城市治理中的空间治理难题和社会治理难题，消除城市新二元结构，促进城市高质量发展。本团队以广州为例，探讨城中村改造与保障性住房建设相结合的方案，如何将村民富余的安置房建设保障性租赁住房，并且建立若干情景，分析保障性租赁住房的供给与需求匹配情况。
延续村民为新市民提供低价格、小面积住房的历史逻辑，充分发挥市场力量；通过城中村改造，将合法化的村民安置房首先扣除自住需要，富余部分的面积规划建设成为与新市民需求相匹配的小面积保障性租赁住房，作为新市民住房供应体系的主体房源。把原来的非法出租变为合法出租，把原来本地农民与外地人口之间的隐形市场供求关系转化为新市民与新市民之间的规范市场关系，把新市民住房供给问题直接解决在城中村更新改造的过程中，逐步实现全体人民住有所居。
广州市对城中村更新补偿户籍居民每户住房面积320平方米，户籍居民自住房面积提供两个方案，方案1为自住房面积140平方米，方案2为自住房面积190平方米，富余部分（180 平方米和130平方米）用于建设新市民可支付健康住房，据此计算可提供的保障性租赁住房面积。依据需求调查，小户型住房分为三种：30平方米、40平方米、60平方米，分别占比35%、40%和25%，据此计算可以提供的住房套数。城中村改造需要循序渐进，基于改造进度设置四个情景：改造20%、50%、80%和100%。
一般而言，20%高收入新市民在市场上自行购买商品房；5%-15%中低收入单身新市民居住企业或开发区的集体宿舍；5%-15%最低收入者依赖政府提供的公共租赁住房；10-20%单身新族、中高收入新市民家庭入住集租房商租房整租房；40%-60%中等与低收入新市民家庭居住在通过城中村拆除新建所提供的保障性租赁住房 (上述比例基于调查数据整理，不同城市不同时期的比例可以因地制宜进行调整)。根据“七普”数据，广州全市流动人口为937.88万，户数约450万。按照40%-60%的户籍家庭由城中村拆除新建所提供的保障性租赁住房，需要满足180万-270万户外来人口的住房需求。根据方案测算，如果按照方案一，需要改造50%的城中村；如果按照方案二，需改造65%的城中村，能满足全体外来人口的保障性租赁住房需求。（关于方案说明：基本原则是“算大账”的思路，诸如：户型比例、居住需求等关键问题还需要深入调查和多方案对比。此外，城中村范围偏大，但是户籍户数偏低，需求测算也偏低，需要进一步精确数据才能计算准确的方案。）
城中村改造是广州市实现高质量发展的必由之路。425个城中村占据了约600平方公里的存量建设用地，居住了约700万外来人口，是广州城市“新二元结构”的空间载体；其中，207个村存在刚性的二元结构，人口倒挂、环境设施差、公共服务缺失，改造迫切性较强。通过城中村改造为外来人口提供保障性租赁住房符合国家政策，是同步解决城中村蔓延和外来人口住房供给的可能途径。以广州市为例测算的结果显示，改造约50%的城中村就有可能满足外来人口的保障性租赁住房需求。本研究也存在一些不足，如城中村边界的底数有待进一步摸清，部分关键数据缺失等（如人口普查数据、建筑普查数据、宅基地数据、集体经济建设用地数据等）。
北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院副教授、博士生导师，超大城市空间治理政策模拟社会实验中心主任
深圳市城中村私宅的建筑面积和居住人口几乎占到全市一半，已然撑起深圳居住空间的半边天。城中村数量上，行政村330个左右，自然村超过1000个。城中村的居住人口超过1000万，其中外来人口占比约87%。总体上看，城中村内的人均居住面积明显低于深圳全市平均水平和全国大城市的人均水平。
深圳大大小小的城中村围绕城市各级组团中心遍地开花，每一个组团中心的周围都分布着大量城中村。总体上看，正规和非正规居住小区交互融合，每一个城中村周围都有正规小区相伴。都市核心区内以正规居住区为主，形成“城中有村”的形态。而核心区外以非正规居住空间为主，城中村比重大于核心区，形成“村中有城”的格局。
深圳城中村的人口密度符合城市发展规律，平均密度为8.3万人/km2，核心区内密度高达9.74万人/km2，核心区外密度为5.54万人/km2，大部分的城中村人口密度处于5-15万人/km2。其中，福田区城中村人口密度最高，达到20万人/km2，大鹏区人口密度最小，不到1万人/km2。
深圳城中村开发强度符合市场规律，存在明显的空间分异，越靠近各级中心容积率越高。核心区内部分城中村容积率高达3.0。城中村高容积率也是深圳城市更新从拆除重建为主向综合整治为主转变的重要原因。
虽然在公共服务设施的空间分布和供给规模上，城中村与正规居住区平均水平差距较小，但从人均占有率和可及性等质量维度评估，城中村的人均公共服务供给水平明显低于正规居住区，能满足城市人口高品质需求的公共设施极度匮乏。
2009年以前，以鼓励探索“一村一策”的改造实操性方案为主，出台了《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，但缺乏系统性政策支撑。该阶段的探索案例包括政府主导的渔农村改造、市场主导的大冲村改造和村集体自组织的皇岗村改造。通过比对案例，发现深圳市场主导的改造模式推进效率最高。
2009—2018年前后，深圳出台了中国第一部城市更新办法《深圳市城市更新办法》，进入城市更新快车道。城市更新全面市场化、制度化和流程化，形成以“政府引导、市场运作”为理念、以“公益优先、利益共享”为基本原则、以“规划统筹、单元管理”为实施保障的城市更新模式。该阶段中原先大拆大建的改造模式带来了重大公共服务设施落地、公平补偿等问题，使得“政府主导、市场参与”的土地整备逐渐由最初的补充成为主力。
2018年前后，针对城市更新总体数量较多但实施率偏低，拆除重建改造带来房价增长、被动迁居、规划调整等困境，随着包容性城市更新理念的推广，以强区放权、片区统筹、城中村统租改造为主要抓手的城中村改造新模式兴起，深圳出台了《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》，以综合整治为主导的城中村改造模式逐渐登上历史舞台。该阶段城市更新、土地整备和综合整治并驾齐驱，形成“拆改兴”三足鼎立的局面。
当前深圳城中村和住房体系发展呈现新特征，面临新挑战。城中村在住房体系中持续发挥独特而重要的作用。随着非正规居住空间品质的改善，人居环境质量较高的城中村与正规小区市场融合，城中村可以促进城市低收入人群的职住平衡，提升居住就业空间公平性，一些城中村内良好的社会资本和活力对青新市民具有较强的吸引力。
与此同时，由于大拆大建改造带来的房价高涨、城市住房可支付性降低、低收入群体居住恶化、城市开发强度不断突破规划标准、小规模公共设施增加而大型公服设施难以落地等问题也亟待反思。此外，深圳市的住房供需结构较为畸形，呈现住房商品化率低（17%）、自有率低（23%）、非正规住房比例高（48%）的“金字塔”特征。总量上看，住房套数并不缺乏，但城市人均居住面积和城中村内人均居住面积都明显低于全国平均水平。
针对上述困境，建议通过分区、分类、分阶段的城中村改造，优化深圳住房现状体系的“金字塔”结构，提升中低收入人群和青新市民获得健康可支付住房的机会，推动形成“纺锤型”住房结构。在未来的城中村改造中，对人居环境特别差的城中村，进行推倒重建式的更新，补充中高端住房市场，促进住房市场的正常过滤；对设施条件比较好的城中村，开展政府主导的统租型整治，供应保障性租赁住房；对其他城中村，可尝试市场主导、政府保障的综合整治，面向城市的低收入群体提供健康可支付住房。
四川大学建筑与环境学院建筑系主任、教授、博士生导师，中国城市规划学会理事
成都市在1990年代以后的快速城镇化进程期间，受城乡二元土地制度与户籍制度的影响，形成了大量外来人口集聚、土地利用低效的城中村地区。基于城中村在土地利用、社群构成、组织制度、建成环境四方面的特征，考虑到数据的可获取性与实施的可操作性，综合选取建设用地比重、外来人口比重、农村宅基地比重进行城中村的空间识别，分界标准采用统一的40%、60%及30%、50%。建设用地的比例反映了各区域及社区土地开发的强度，其空间分布与成都市历年来规划引导形成的空间结构高度吻合。全市数百万外来人口，数量和占比较大的区域分布在“五城区”外围边缘地带并向双流、郫都、新都、龙泉、天府新区方向放射发展。总体而言，成都市城中村分布呈现“环形+放射”的格局；就中心城区而言，城中村多分布于三环路至绕城高速之间的城乡结合部地区。
从城市形态上看，成都城乡二元形态分割是非常强烈的，但城乡生活精神内涵融合在一起。经过对大量数据的清洗和分析工作，对成都市的城中村的特征有一些初步的判断。
在常住人口密度方面，成都城中村涉及常住人口整体呈现圈层式递减的分布特征。人口密度显然比很多发达地区更小，因为成都的乡村非常分散，是散居型的。在人口学历结构方面，城中村社区人口受教育水平低于全市平均水平。在产业（工业）用地关联方面，城中村围绕产业空间周边分布的态势明显。在公共服务设施供给方面，城中村社区的诊所（500米覆盖率计算）、幼儿园（500米覆盖率计算）、中学（1500米覆盖率计算）供给水平比较高，公园广场（500米覆盖率计算）和小学（1000米覆盖率计算）供给水平略差一些，但整体而言其公共服务设施供给密度与所在片区密度差异不明显。刚性城中村的生活方式、生产方式和公共服务水平总体来说相差不大，出现问题比较多的是在弹性城中村。在区位与交通关联方面，城中村分布与地铁站点、骨干路网呈现紧密关系，围绕着环路和放射状的交通路线铺排。成都市虽然城镇化水平已经相对较高，但仍在往前推进，相比其他城市，成都的城市扩张非常明显。TOD建设和公园城市建设深刻塑造了城市空间结构，在这一过程中，在重要交通区位旁边的城中村也逐渐发生改变。在产业结构方面，刚性城中村的产业结构与城市社区相似度很高，批发零售、住宿餐饮和居民服务是第三产业的主要组成部分。此外，成都有些城中村旁边有不少农地，比如环城生态区，以前是作为公园绿地，现在有很多基本农田。这部分农田仍然要得到保留，保留之后谁来耕作，也是推进城中村改造过程中需要思考的问题。
国务院印发城中村改造工作相关文件之后，成都也在紧锣密鼓地开展对工作方案和计划的制定与征求意见。个人有以下的初步思考：
第一，系统谋划、民生优先。充分发挥成都市建设公园城市和城乡社区发展治理所取得的经验，确保改造中的公平正义，关注人居环境品质的整体提升，系统推进公共服务设施的完善，突出保障性租赁用房的重要作用。成都市在城中村改造相关工作计划中专门强调了城乡社区发展治理委员会，我认为一是为落实15分钟生活圈做好了准备，二是有利于在社区层面推动城中村改造工作。
第二，安全韧性、绿色低碳。夯实基础设施建设质量，确保安全底线，充分运用韧性思维增强区域抗风险能力，在改造全过程注重建筑全生命周期的绿色低碳。我呼吁不要推那么快都可以，要把最急、最难的地方用恰当的标准去推进。
第三，分层统筹、分类施策。由市、区、街道、等不同层级发挥引领作用，加强多元主体的共治和社会资本的参与，成片开发与特色项目相结合。应针对城中村的类型，建立具有成都特色的分类标准，突出新时代中国式现代化的发展内涵。
重庆大学建筑城规学院城乡规划系主任、副教授，中国城市规划学会山地城乡规划分会副秘书长，中国城市规划学会规划实施分会委员，重庆市规划学会副秘书长，重庆市区县首席规划师
城中村是城市化发展进程中的特殊形态和重要单元。如何推进城中村治理的现代化和包容性发展，对于我国现代化治理体系构建具有重要意义。在城市发展早期，重庆的城中村为“棒棒”等低收入群体提供了包容性发展的空间，但随着时代发展，人居环境、城市治理等问题随之显现，影响着重庆城中村改造的进程。针对这一议题，王正教授从重庆城中村的衍变、重庆城中村素描以及城中村治理的重庆实践三方面进行了分析。
重庆市“城中村”现象与城镇化过程中城乡二元土地制度条件以及“两江四山”特殊的空间结构相关联，历经“开始、蔓延、交织”三个阶段。与其他大城市不同的是，重庆城市发展具有“大城市带大农村”的特点。1978年到2009年间，随着重庆城市化进程的快速推进，城镇化率由12.6%上升到51.6%，城市建成区面积快速增加，推动了城中村的蔓延。在此期间，政府出于对征地成本的考虑，优先征收农业用地而保留村民宅基地和部分集体用地，导致村庄被城市包围，在大量外来人口住房需求刺激下形成高密度居住区域，演变出城中村与城区相互交织的状态。
重庆城中村的空间分布受到城市空间结构的影响。在“两江四山”的特殊地形地貌影响下，重庆呈现出多中心组团式城市空间结构。其中，“两江”指嘉陵江和长江，“四山”为缙云山、中梁山、铜锣山及明月山。四座山体形成的槽谷状地形地貌成为重庆城市发展的自然空间分隔带，同时也成为重庆市城中村相对集中的区域。重庆城中村主要分布于城市组团边缘和绿化隔离带内，如在西侧的中梁山、东侧的铜锣山和明月山边缘。综上，重庆城中村顺应城市组团发展的“圈层式”规律、耦合中心城区的“多中心组团式”空间结构，分布在城市组团边缘与组团间隔离绿带内，呈现“边缘+分散”的特征。
在本轮国土空间规划中，重庆市中心城区面积约5467平方公里，共有城中村731个。而在城市建成区的861.3平方公里范围中共有城中村358个。在未来1458平方公里的开发边界范围内，共有城中村540个。在中心城区的731个城中村中，大部分以自然村的形式存在。从空间分布上看，各辖区均存在一定数量的城中村，其中北部的渝北区和南部的巴南区内分布较多。
根据课题组统一标准，按照建设用地比重与外来人口比重对城中村进行识别。在城市建成区范围内，共识别出刚性二元村90个，弹性二元村268个，一般远郊村182个。其中，刚性二元村散布于各个组团，涉及村集体用地约48.92平方公里，村建设用地约14.33平方公里，涉及农户2.65万户，农村户籍人口约6.35万人。
与其他大城市相比，重庆市城中村更多面临着空间疏散和有效利用的问题。这类区域建筑密度较大，但容积率较低。同时，城中村中的产业主要为非正规的乡镇企业或者家庭式作坊，企业和农房交织分布，涉及较多违法用地，最终，城中村呈现出与周边城市显著不同的“蓝屋顶”风貌。
第一轮城中村改造始于2010年前后。采用“推倒重建”模式，以空间改善、拓展城市空间为主要目的，同时提升城市品质。在此期间，重庆共改造了61个城中村，涉及农村集体土地748.3公顷，安置24020人。改造后，原城中村彻底瓦解，土地利用效率得到大幅提高，城市环境得到根本改善。但同时也造成了原有社区结构破坏、缺乏公众参与和对外来人口需求考虑不足等问题。
第二轮城中村改造于2023年启动。本次改造的主要变化是在充分尊重村民意愿、保障村民权益基础上采取“拆除新建、整治提升、拆整结合”三种模式。本次改造范围内的刚性城中村共计90个，现状建筑面积约935万平方米，涉及农村户籍人口约6.35万人。改造聚焦切实消除公共卫生、房屋、消防等各类安全风险隐患，以人为本，加强现代化治理，改善城中村人居条件、生态环境和社会网络结构，高效综合利用土地资源，促进人居环境提升、产业转型升级、社会治理现代化。重庆市政府在摸清底图底数的过程中，同时研究在规划、土地征收、土地出让、税费返还等方面制定相应政策予以支持。
中国城市规划学会常务理事，武汉大学城市设计学院院长、教授、博导
2003—2008年：探索阶段。武汉市于2003年正式启动城中村改造，对全市城中村进行摸底调查，共有156个行政村，其中A类34个，B类13个，C类109个。此阶段的城中村改造具有以下特点：一是计划改造二环内56个城中村，涉及土地约50km2，占主城区建设用地面积1/10；二是分类推进，A类自行改造，B类项目引导，C类统征储备；三是先改制后改造，56个村全部完成“四改一保”（集体经济改制、户口改登、村改居、土地集体改国有、纳入社保）；四是整体拆迁为主，进程缓慢，截至2008年底，仅有12个村挂牌出让。
2009—2015年：加速阶段。2009年提出“3年内基本完成二环内56个城中村整村拆除”“到2012年底前基本完成二环线外94个城中村的旧村湾拆除和还建安置工作”。此阶段的城中村改造具有以下特点：一是改造重心逐渐从二环内转向二环外；二是从市场主导转向统征储备，改造方式以整村拆除重建为主，鼓励成片区推进改造；三是截至2015年底，完成107个城中村改造（已挂牌或统征储备）。在2010年前后武汉基本上已完成二环周边的城中村改造工作，提升了城市的空间品质，形成城中村改造规划体系，即“1+8+N”的“三旧”规划体系（1个规划纲要，8个分区专项规划、N个更新改造单元规划）；同时完善改造工作制度、工作程序，尤其加强各类经济技术指标测算，实施拆迁奖励机制。
2016—2022年：瓶颈阶段。计划拆除“旧村”建筑面积22.23km2，计划综合整治“旧村”建筑面积10.30km2。此阶段呈现出以下特征：一是“留改拆”并举，政府主导；二是截至2018年底，剩余37个城中村尚未改造（占全部24%）；三是剩余城中村全部或部分位于基本生态控制线和东湖风景区范围内，形成“景中村”“绿中村”（30个）。改造建筑量中有6.82km2在生态控制线内，占剩余建筑量的50%，传统土地开发模式要求下难以实现资金平衡，整个改造工作逐步陷入停滞阶段。截至2020年，武汉市剩余35个城中村未完成改造，其中22个为绿中村，呈板块状分布，总用地面积61.34km2，其中生态用地59.89km2。
总体上，武汉的城中村改造成效明显，城市更新向纵深发展。从空间范围看，从二环内扩展到二环外再到生态控制区；从改造周期看，从进展缓慢到快速推进再到逐渐停止；从改造方案看，从拆除重建到“留改拆”并举再到综合整治；从改造机制看，从自主改造转向政府主导。当前，包括城中村改造的城市更新已经成为武汉市政府的工作重点之一，2023年武汉市《政府工作报告》提出实施“2023城市更新年”行动，制定了城市更新的三年行动方案。
按照本次研讨会提出的建设用地比重与外来人口比重的标准对城中村进行识别。
武汉行政村的人口特征整体呈现出圈层式的外来人口分布格局。外来人口占比超过50%的行政村有154个，外来人口占比在30%—50%之间的行政村有326个，外来人口占比小于30%的行政村有3069个。
本次研讨会提出的城中村识别主要参考两个标准，一是建设用地面积占村域总用地面积的比重大于40%，二是外来人口比重大于30%。首先，根据第三次全国国土调查中土地利用现状分类，划定建设用地占比，选择建设用地面积占村域总用地面积比重大于40%的村庄，可在武汉市识别出112个符合标准的村庄。其次，选择外来人口比重大于30%的村庄，识别66个城中村，涉及334个自然村。66个城中村包含27个刚性村与34个弹性村，主要位于中心城区边界内外，形成了围绕武汉中心城区边界环状分布的整体格局。
武汉市城中村总面积为147.6km2，其中建设用地面积为120km2，占比81.3%。城中村主要集中于蔡甸区、青山区、江夏区；洪山区、武昌区、新洲区的城中村数量极少；中心城区和远城区城中村数量近似，远城区城中村占地面积更大。城中村总常住人口为307.3万人，其中非户籍常住人口为206.9万人，占比67.3%。中心城区城中村人口普遍高于远城区。
首先是城中村人口密度差异。城中村人口密度普遍高于所在城区。城中村地理位置优越且房租低廉，是外来常住人口首选的居住地，形成密集的建筑和居住形态，用较小空间承载大量人口，相较于远城区，外来人口更倾向于居住在中心城区的城中村。
其次是城中村公共服务差异。从中小学和公园方面来看，差距不大；从医院方面来看，差距较大，识别出的66个城中村中，其内部及500米缓冲区范围内的医院密度低于所在城区指标的有43个，占65.1%，部分远城区如江夏区、东西湖区的城中村医疗资源供给数量较大；从地铁方面来看，差距较大，识别出的66个城中村中，其内部及500米缓冲区范围内不具备地铁站的有42个，占63.6%，地铁站密度低于所在城区指标的有54个，占81.8%；从公交站方面来看，服务水平低于城区，其内部及500米缓冲区范围内的公交站密度低于所在城区指标的有27个，占40.9%；从道路密度方面来看，城中村道路密度较高，道路通达性较好，具有“窄马路、密路网”的空间形态特征，其道路密度低于所在城区指标的有20个，占30.3%；从餐饮、酒店等的分布来看，通过对相关POI数据分析发现呈现出“两极分化、有高有低”的特征。在识别出的66个城中村中，接近一半的城中村餐饮及酒店分布密度高于所在城区指标，而另一半则远低于所在城区指标。
总体来看，在武汉共识别出66个城中村，处于中心城区和远郊区交界处，沿中心城区边界呈环状分布。城中村是承载大量非户籍常住人口的空间，其人口密度及建筑密度多高于所在城区。在设施配置上，城中村存在一定程度的相对边缘化，在医院、通勤等部分设施上的短板明显，与所在城区具有较大差距；而中小学、公园、餐饮、酒店方面的二元性不明显。
以住房初始面积为基底的补偿方案。依据拆迁户原住房面积等量置换，每位居民享有同等的房屋补偿面积（外来户按照原住户面积的70%补偿）。拆迁户原住房面积超出方案补偿面积的部分，由房地产商以协商价格进行货币化补偿。拆迁户还建住房面积超出原农房补偿面积，由拆迁户以特定价格向房地产商购买。
按照当前的政策，如果实现各区的城中村补偿以及改造，可获得保障性住房建筑面积6200万m2，可以服务245万人，其中扣除户籍人口之后，外来人口是160余万人。总体上，武汉市城中村补偿及改造后可服务总人口与现有常住总人口，以及可服务非户籍常住人口与现有非户籍常住人口之比均在80%左右。由此可见，通过城中村改造，能有效解决大部分常住人口尤其是非户籍常住人口的住房需求。
东莞市位于珠江口东岸，地处穗深港经济走廊，区位条件得天独厚，制造业发展繁荣，市场环境活跃，2022年GDP为11200亿元，财政收入766亿元。东莞市域面积2460平方公里，下设4个街道，28个镇，596个行政村。东莞市城市化水平较高，现状建设用地占比超过50%，常住人口1043万人，其中户籍人口292万人，非户籍人口占72%。据初步统计，东莞市人口居住类型为“235结构”，有50%的人口居住在宅基地，30%的人口居住在工厂宿舍，只有20%的人口居住在城镇住宅。
根据本次研讨会提出的城中村识别标准，对东莞市的城中村进行初步识别，东莞市内共有刚性城中村256个，其中位于各镇城镇核心区的城中村179个，占比70%，基本沿着广深高速、莞樟路-东深公路呈“人”字形分布。东莞的城中村是“产”和“村”高度混合的产物，城中村是产业工人居住的主要载体，在识别的城中村中，产业建筑面积接近2.23亿平方米，也就是说东莞有一半的产业空间分布在城中村中。东莞市城中村人口密度高，大于全市人口平均密度的城中村共有250个，约占城中村数量的98%，有188个城中村人口密度大于所属镇街人口平均密度，占城中村数量的73%。东莞每一条村其实都是一个完整的社区，公园、文化、体育、医疗、娱乐、商业、教育、公交等生活必需的设施基本都有配备，而且识别的城中村基本都位于各镇街城镇核心区，周边设施配套相对完善，所以东莞的城中村周边公共设施相对完善，密度较高，但是整体的等级和水平较低，与城市的发展和需求不匹配。
东莞市城中村改造注重市场的主导地位，并逐步提升政府的作用。过去10年“市场主导”模式的实践和探索，带来了大量资金、人才、专业机构、投资主体，激活了城市更新改造的活力，开创了东莞城市更新的局面，但也存在速度慢、拆迁标准不断攀升、空间分布散乱无序、公共配套设施和产品供应不足等问题。为解决城中村改造过程中的诸多难点，从2022年以来，东莞在强调市场在资源配置中起主导作用的前提下，逐步加强政府的统筹作用，探索由“市场主导”转向“有为政府、有效市场”。
一是构建“大中小圈”的规划体系。市政府负责“大圈”的谋划，确定改造目标、改造规模、重点改造区域等事项；镇街政府负责“中圈”的统筹，对重点改造区域的规划布局、交通路网、公建配套、开发容量、单元划分、改造责任和义务等进行明确，确保片区的改造效果和质量；村集体和市场主体负责“小圈”的设施，通过单元规划衔接土地、规划等相关政策及要求，深化用地边界、地块指标、用地移交、设施建设等实施监管的相关内容，确保路径可行。目前东莞市政府已经完成中心城区黄金双轴“大圈”的划定，希望通过“拆治兴”拓出中心城区的发展空间、改善人居环境、打造亮点，相关镇街按照市政府的部署已经完成了相应十大片区的更新统筹规划，在中心城区双轴范围内划定拆除重建项目85个单元，总计1.86万亩；保留整治项目27个图斑，面积0.65万亩；“东莞记忆”总面积0.33万亩。其中“东莞记忆”项目总投资约70亿元，首开区总投资约13.3亿元，由万科代建代运营，改造用地规模约26万平方米，工程已在6月份动工，7月已启动招商工作，计划2024年1月示范段开放，2024年10月首开区一期开放运营。行政中心北片区（中心区第二通道片区）是东莞最典型的城中村，它打断了东莞历史城区和“行政文化中心区+国际商务区”的城市中轴线，计划高位推进连片改造，打造贯古通今的中轴线，沿线相关项目已经启动单元规划的编制工作。
二是市政府发布《东莞市“三旧”改造补偿安置成本核算暂行指引》，统一拆赔标准，合理引导改造预期，对宅基地和商品房的补偿标准进行了明确，后续将加强各更新项目拆赔方案的审核，避免个案突破导致的拆赔方案的“水涨船高”。市政府也制定了“分期成交、分期开发、单元切割、政府征收”等相关配套政策，弱化留守户影响，加快项目推进，保障城中村改造广大群众的利益不受侵害。
三是政府算好精细账，制定项目的改造条件和要求，减少模糊空间，给予市场明确的预期。通过“成本+利润率”计算区片容积率，形成全市区片容积率一张图。制定额定责任的计算规则，确保提供足够的公共设施用地空间，原则上所有改造项目按照拆除范围面积的 16.5%计算城市道路、市政等基础设施等用地移交责任，改造为居住、商业用途的改造项目，需要按照开发量计算教育、医疗、文化、体育、绿地公园等公共服务设施和开放空间的用地责任。
四是在实施阶段，转变政府角色，变“被动防守”到“主动进攻”，以推动项目为导向，调动政府资源，打通痛点难点。政府从“守门员”的角色积极下场转变为“前锋+守门员”的角色，建立工作专班，针对重点单元，倒排工作时序，建立协调和讨论机制，并形成“一周一督导”和“两周一协调”的工作模式。
五是针对东莞市人居环境改善的迫切需求，东莞市政府将在下一步系统推进住房保障工作，提升城镇住宅居住人口，降低宅基地和工厂宿舍居住人口。首先是通过“60+6”现代化产业园区的建设行动，改变过去以单个工厂进行宿舍配套的做法，大幅压缩每个厂区宿舍配套的比例，一般不超过厂区建筑面积的5%，其余配套由园区集中打造，建设保障性住房，提供高品质、低成本的园区居住空间。其次是通过“拆治”结合的城中村改造专项行动，整治一批城中村，改善人居环境，提供低成本的生活空间，拆除一批城中村，增加小户型及保障性住房的供应。
来源：中国城市规划.
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原文始发于微信公众号（规划中国）：超大特大城市的城中村素描之北京、上海、广州、深圳、成都、重庆、武汉、东莞等地典型画像
规划问道
