原创：战疫国际镜鉴报告一 | 城市风险治理的研究框架与资料线索

一、特殊却可以避免的窘境

新型冠状病毒疫情当前，新闻看得让人揪心。不谈那些不太能谈的，当前的众多新闻都体现出了武汉 – 湖北的公共职能部门，在面对传染病大规模爆发的特殊情况时，无法协调解决一个根本性矛盾，即在人群高度聚居，经济活动高度分工的当代社会中，社会运转有赖于人的流动性；然而控制疫情所需采取的隔离手段则限制了人的流动。从湖北省三亿只鸡因物流通路被封闭，饲料断供面临饿死风险（进一步传播疫情和城市食品安全）；到部分需要定期就医或取药的病患（如需要肾透析，HIV特效药的患者等），因封路，公共交通停摆或医院爆满，面临就医无门的窘境，导致发生人道主义灾难的风险。

这些事实都指向一点：尽管因控制疫情造成的部分经济活动停摆不可避免，然而城市该以何种方式(In what way) 保持何种程度(To what extent) 的运转？

当然，我们本没有必要去回答这个题目。笔者在求学时曾经上过一门叫“Cities at Risk”的课，其中流行病 (Epidemics) 是城市所面临的众多危机中单独的一节，不同于地震，飓风，洪涝等自然灾害，在当代社会，流行病的风险是完全可以通过人为干预控制的，一度恐怖的天花和鼠疫在采取了正确的手段（疫苗等）后基本已经在人类社会绝迹。就算是缺乏有效针对措施的新发传染病，一旦确认了致病的是新发病原，隔离的手段也可以在疫情广泛传播之前得到有效的控制。但是相对的，如果前期手段失当，在疫情蔓延后再采取补救措施，决策者就不得不面临一种特殊境况：必须在控制人的流动和社会的继续运转的冲突中寻求合适的平衡，这是流行病与其他危机（如自然灾害）不同的地方。

人口聚集的城市天然的利于流行病的传播，此时城市当局想实现最优的平衡，其公共管理部门必须具备极高的精细化治理能力。然而讽刺的是，难以想象具有这种水准的城市公共管理部门与该国的公共健康部门，会错过最佳的疫情遏制时机，让传染病较大规模的蔓延。我们已经看到，治理水平较低的城市公共管理部门，错过最佳时机后，在公共卫生部门的防疫需求下，只能采取一刀切式的控制隔离政策，不尽造成严重经济损失的，并因此派生出更多不曾预想到的问题。

疫情的传播并不会限于某个城市或地区的管辖范围内，并且考虑到各地区间发展水平和治理能力的差异，所以无论是前期对疫情的防治（防疫标准制定) ，还是疫情爆发后的控制（医疗支援），往往需要国家甚至是世界上的公共卫生力量的干预。术业有专攻，公共卫生部门的精力聚焦在遏制流行病上，然而为公共部门的工作提供必要的支援，同时在最大程度上减少控制疫情对城市经济活动带来的损失，是城市公共管理部门不得不面对却难以回答的课题。

与疫情传播同理，高度相连的现代社会中，城市的经济活动依然不会局限于其管辖范围内，就算外界在法理上无权直接干预城市当局的决策，但为治理能力有限的城市当局提供建议，建立有效的危机应对预案并指出当前预案的欠缺之处。真正具有韧性的城市，需要正确的理解风险（Risk），预期到一切可能发生的风险并认识到不同风险可能带来的损失，最后针对不同情况，建立适合该城市情况的危机应对预案，在预防成本和潜在损失中采取最优的策略。

二、如何理解并应对风险

两个公式

应对风险之前，我们要先理解风险。风险（Risk）是什么，我们看这两个公式。

R是风险，P是发生的可能性，C是发生后的后果。风险不等于不确定性，风险是可以计算的，就如现在金融市场中对于各种风险都有着定价，城市所面临的风险也是可以计算的，那么应对风险所应采取的“保险”措施也是可以计算。当然也有许多观点认为，人命是无价的，所以风险预案中必须包含一个最低标准，即不放弃任何一条生命。

R依然是风险，H是灾害，可以定义为一切影响一个既定系统的事件，无论是自然的与否。V是脆弱性，即灾害对该系统及一切相关者带来的潜在伤害。因此想要降低风险，在无法掌控灾害的情况下，降低系统及相关者的脆弱性（增强韧性）是公共管理部门的职能和合法性的重要来源。

灾害来临时，其后果并不会等价的降临到每一个身上，并且对受害的个体而言，损失是无法估量的。因此当代公共管理部门对于已知的可能发生的风险，普遍采取的并非基于发生概率计算后的采取的最优成本策略，而是建立起普遍的预防性准则。

城市面临哪些风险

在明晰了风险的概念后，我们可以透过比较著名的Lloyd’s Center for Risk Studies的全球城市风险指数，来初步了解下城市面临哪些风险。

通常情况下，我们可以将风险分为五大类共22小类。

来源 Lloyd’s Global Risk Index

《热浪 – 芝加哥灾难中社会诊断》城市中的脆弱人群与公民自组织能力

回到R = H x V，就算我们可以得出一个城市整体上脆弱性的平均水平，但是我们不可否认不同人群的脆弱性存在差异。常规意义上的老幼病残等社会弱势群体，在面临灾害时，其蒙受的损失往往更为惨重。在武汉的疫情中，社会底层人群比起中产家庭受到的经济影响更为严重，也更加容易受到感染。社会学家Klingenberg在其著作《热浪》中，研究了1995年芝加哥热浪中不同地区不同人群的死亡/受害状况，发现了大部分热死的人群都是居住在犯罪率较高地区的社会保障屋中的独居男性老人，主要以非裔美国人为主，因为他们害怕该地的犯罪行为而不敢开窗透气，同时他们缺乏社会关系，难以得到友邻的帮助。

芝加哥政府固然有轻视与应对不利等问题，进一步说，这体现了公共治理的根本矛盾，如周学光在对热浪的书评中概括：“简而言之，我们不应期待正式组织同时拥有常态状况下的效率和应对突发事件的能力“ 。

但另一方面，政府在常态下的社会保障房政策加剧了这些人的脆弱性。同为低收入群体，但居于密集社区中，同时有着天主教传统的拉丁人群体在热浪中通过民众的互相帮助，显示出较低的死亡率。这也意味着较强的社会自组织能力较高的社会黏合(social cohesion) ，有助于增强城市的韧性。

在武汉疫情中的种种现象则证实了这一点，政府并不周全的一刀切政策产生了种种问题，然而公民的种种自组织行为有效的降低了武汉的脆弱性。在医护面临缺乏交通手段时，民间自组织的司机团队填补了这一空缺。在医院物资告急时，企业及民间组织很大程度承担了城市物资周转的任务。

三、城市研究者的方向与他山之石

”如果提高应对紧急状态的能力是组织设计的目标，那就需要有针对性的设计心得组织结构。从组织设计上，需要考虑如何在突发事件出现时从常态到紧急情况的转化机制，例如如何将原来的常态机制暂停，如何启动紧急运行机制，以及建立预警系统、多重决策程序等一系列课题“ 。 

  ——周学光 《芝加哥“热浪”的社会学启迪》

组织行为学方向的学者在总结芝加哥热浪时得出了这样的结语，然而紧急情况的机制离不开在事前对于风险的准确认知与对机制合理的设计，这些都需要城市公共管理方向的学者进行挖掘。另一方面，不能完全依赖于正式食税组织的计划，计划往往跟不上变化，少数专家学者的推演设计，在解决最基层 (street- level) 的实际问题时，其治理能力并不优于社会中的自我组织，社会中公民群体的自发韧性（resilience）不应该被忽视或压制，在机制设计时，不能仅依赖于自上而下（top-down)的政策实施，也需要考虑到自下而上（bottom- up)的自发秩序构建，正式组织有必要保持与社会群体的信息透明。

最后，风险机制设计，是“预测未来”的工作，在现实中进行演练模拟成本较高。学者们没有必要摸着石头过河，一些发达的大型城市已经建立了成体系的较为完备的危机预案，包括我国的香港，尽管笔者曾经在对其的研究中马后炮的批判过港府面对风灾应急预案的不足，但是香港在应对城市风险上，毫无疑问体现出了较高的水平。但是不同城市在背景上高度异质，研究者需要注意到城市居民的自组织能力，社会的韧性，城市当局面临的限制（预算等）也不尽相同。

四、城市风险治理资料线索

附上一份全球城市风险治理的相关资料清单，感谢巴黎政治学院Olivier Borraz 教授在课堂上的分享，感谢张方闻（乔治城大学），冯佳敏（上海社科院），王奕晶（宾夕法尼亚大学）三名硕士研究生同学对资料的补充。

Urban Disaster Management（不局限于公共卫生和流行病风险）

Reports (all of them available online)

Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action. Responding to urban disasters 

University of Cambridge Centre for risk studies. World city risk 2025

Asian Development Bank Moving from Risk to Resilience https://www.adb.org

CDP Global 报告主要是climate change 相关 https://www.cdp.net/zh/research/global-reports/cities-at-risk

Dilanthi, A.; Sridarran, P.; and R. Haigh. 2019.* Making Cities Resilient Report 2019: A Snapshot of how local governments progress in reducing disaster risks in alignment with the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction. *UNDRR: Geneva, Switzerland.

Gencer, E. 2017.* Local Government Powers for Disaster Risk Reduction: A study on Local-Level Authority and Capacity for Resilience. *UNDRR: Geneva, Switzerland.

Gencer, E. 2019. *“Local Disaster Risk Reduction Strategies and Plans in Urban Areas” in UNDRR, Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction. *United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNDRR): Geneva, Switzerland.

Hardoy, J.; Gencer, E.; and M. Winograd. 2019. “Participatory Planning for Climate Resilient and Inclusive Urban Development in Dosquebradas, Santa Ana and Santo Tomé” Environment and Urbanization. International Institute for Environment and Development (IIED). Vol 31(1): 33-52.

International Strategy for Disaster Reduction (2002). Living with Risk. A global review of disaster reduction initiatives. Geneva: United Nations.

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National Research Council (2006). Facing hazards and disasters. Understanding human dimensions. Washington, National Academies Press.

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United Nations University The WorldRiskReport The city as a risk area (2014)：https://weltrisikobericht.de/english-2/

WHO and UN-HABITAT, Hidden cities: unmasking and overcoming health inequities in urban settings, Geneva, 2010, http://www.hiddencities.org 

Wilkinson, E.; Comba, E.; and K. Peters. 2014. Disaster Risk Governance: Unlocking Progress and Reducing Risk. ODI and UNDP.

World Bank Report:BUILDING REGULATION FOR RESILIENCE

https://elibrary-worldbank-org.proxy.library.upenn.edu/doi/pdf/10.1596/24438

World Bank Report:*Calculating Multi-hazard City Risk *

https://elibrary-worldbank-org.proxy.library.upenn.edu/doi/abs/10.1596/27152

World bank Urban risk assessments : understanding disaster and climate risk in cities (English) http://documents.worldbank.org/curated/en/659161468182066104/Urban-risk-assessments-understanding-disaster-and-climate-risk-in-cities

Urban Risk Assessments : An Approach for Understanding Disaster and Climate Risk in Cities

Eric Dickson, Judy L. Baker, Daniel Hoornweg, and Eric Dickson

https://ebookcentral-proquest-com.proxy.library.upenn.edu/lib/upenn-ebooks/detail.action?docID=978134

Modernization of Japan’s Hydromet services-a report on lessons learnt for Disaster Risk Managment

https://elibrary-worldbank-org.proxy.library.upenn.edu/doi/pdf/10.1596/26706

What Directions for Public Health under the Affordable Care Act（五个对公共卫生的未来至关重要的相互关联的问题）

https://www.urban.org/research/publication/what-directions-public-health-under-affordable-care-act

Urban Blight and Public Health（疫病如何影响个人和社区的健康；解决不合格房屋、废弃建筑和空置地）

https://www.urban.org/research/publication/urban-blight-and-public-health

A City Takes Action（融合健康和住房的新兴战略）

https://www.urban.org/research/publication/city-takes-action

Health Impact Assessment Can Inform Planning to Promote Public Health（土地使用和社区规划决策可能会影响公共卫生；健康影响评估）

https://www.planning.org/publications/document/9148446/

Healthcare at Our Fingertips: Enabling the Digital Health Environment that Canadians Deserve（建立费用结构；制定采用医疗创新的国家战略；制定联邦、省和地区政策框架）

https://ppforum.ca/publications/healthcare-at-our-fingertips-enabling-the-digital-health-environment-that-canadians-deserve/

Urban health symposium: taking action for healthy cities in Bangladesh（城市卫生研讨会；提高认识；鼓励政策实践）

https://idl-bnc-idrc.dspacedirect.org/bitstream/handle/10625/58306/IDL-58306.pdf

Knowledge Exchange in NCD Control: Strengthen Policy-based Solutions（预防非传染性疾病；基于政策的干预措施；知识转移；烟草控制；不健康饮食；缺乏运动）

https://idl-bnc-idrc.dspacedirect.org/bitstream/handle/10625/53619/IDL-53619.pdf

The Price of Public Health Care Insurance, 2019（2019年加拿大公共医疗保险的价格）

https://www.fraserinstitute.org/studies/price-of-public-health-care-insurance-2019-edition

Rethinking Pharmacare in Canada（将药品整合到医疗保健系统中）

https://www.cdhowe.org/public-policy-research/rethinking-pharmacare-canada

10 Priorities for Health & Wellbeing（关于个人建筑和社区对健康和福祉的影响的十个重点）

https://www.arup.com/perspectives/publications/research/section/10-priorities-for-health-and-wellbeing

Some journals

Cities

Community, Environment and Disaster Management

Disaster Prevention and Management

*Disasters *

Environment and Urbanization

International Journal of Emergency Management

International Journal of Urban and Regional Research

*Journal of Contingencies and Crisis Management *

Natural Hazards

Some websites

• Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action: http://www.alnap.org/ 

• African urban risk analysis network: http://www.riskreductionafrica.org/ 

• Future Cities Project: http://www.futurecities.org.uk/articles.html 
  

• Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction: https://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/2015/en/home/index.html 

• Institute of Catastrophe Risk Management，Nanyang Technological University侧重自然灾害的影响模拟: http://icrm.ntu.edu.sg/Pages/Home.aspx

• Local Governments for Sustainability: http://resilient-cities.iclei.org/ 

• Oxford Programme for the Future of Cities: http://www.futureofcities.ox.ac.uk/ 

• The CAPRA (Probabilistic Risk Assessment) https://ecapra.org/

• ProVention Consortium: http://www.proventionconsortium.org/

• Risk Habitat Megacity: http://www.risk-habitat-megacity.ufz.de/ 

• Social Sciences Research Council on Katrina: http://understandingkatrina.ssrc.org/

• United Nations University project on the Geography of Urban Social Vunlnerability: http://www.unu.edu/env/urban/social-vulnerability/index.htm 

• UNDP Bureau for crisis prevention and recovery: http://www.undp.org/cpr/we_do/integrating_risk.shtml 

• UN International strategy for disaster reduction: http://www.unisdr.org/ 

• University of Delaware disaster research center: http://www.udel.edu/DRC/

• Urban risk platform (Latin America):  http://www.eird.org/wikien/index.php/Urban_risk_platform 

• World Bank disaster risk management: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTURBANDEVELOPMENT/EXTDISMGMT/0,,menuPK:341021~pagePK:149018~piPK:149093~theSitePK:341015,00.html

• United Nations Office for Disaster Risk Reduction https://www.undrr.org

• Disaster Risk Reduction Knowledge Service http://drr.ikcest.org

Risk databases

• DARA (Risk reduction Index and Climate change Index): http://daraint.org/

• Desinventar (Inventory system of the effects of disasters): http://www.desinventar.org/ 

• EM-DAT (disasters database): http://www.cred.be/

• Global Assessment report on disaster reduction (maps and databases): http://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/2011/en/what/rdp.html

• Predes (Centro de estudios y prevencion de desastres): http://www.predes.org.pe/ 

• Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina: http://www.desenredando.org/ 

• On disasters and crisis (situation reports, policy papers, links, facts sheets, etc) : http://reliefweb.int/disasters 

• Open government data (amongst many others): http://www.guardian.co.uk/world-government-data ; http://www.data.gouv.fr/ (includes links towards other world government data)

• HealthData: (美国加州的流感数据) https://healthdata.gov/search/type/dataset

• Centers for Disease Control and Prevention: https://www.cdc.gov/nchs/data_access/index.htm

• Urban Risk Map: https://urbanrisklab.org/

参考文献：

Ewold, F. (1991). Insurance and risk. The Foucault effect: Studies in governmentality, 197-210.

Keil, R., & Ali, H. (2007). Governing the sick city: urban governance in the age of emerging infectious disease. Antipode, 39(5), 846-873.

Klinenberg, E. (2015). Heat wave: A social autopsy of disaster in Chicago. University of Chicago Press.

Scott, J. C. (1998). Seeing like a state: How certain schemes to improve the human condition have failed. Yale University Press.

周雪光. (2006). 芝加哥 “热浪” 的社会学启迪——《 热浪: 芝加哥灾难的社会解剖》 读后感. 社会学研究, (4), 214-224.

  作者简介

夏立 巴黎政治学院大都市治理专业硕士，上海社会科学院城市与区域研究中心访问学者。

原文始发于微信公众号（中国国土空间规划）：原创：战疫国际镜鉴报告一 | 城市风险治理的研究框架与资料线索