疫情思考|基于“整体性治理”理论的“健康城市”安全防控体系思考-健康城市：应对新冠疫情专栏

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来源 | 广东省城乡规划设计研究院

撰稿 | 规划四所：步兵唐宏涛

审核 | 刘洁贞

全文共4785字，预计阅读 10 分钟

疫情思考|基于“整体性治理”理论的“健康城市”安全防控体系思考

一、引言

习近平总书记指出：“疫情防控不仅是医药卫生问题，而是全方位的工作，各项工作都要为打赢疫情防控阻击战提供支持”。这次突发的新型冠状病毒肺炎疫情促发了关于建设安全城市、健康城市和提升社会治理水平的相关反思。根据全国1%人口抽样调查资料，省际迁移人口流入规模前五位的地区为广东、浙江、上海、江苏、北京；疫情重灾区的湖北省流出人口前五位城市就包括广东省深圳、广州、东莞三市，由此可见，节后返工潮的广东省面临巨大的防控压力。

疫情思考|基于“整体性治理”理论的“健康城市”安全防控体系思考

资料来源：国家统计局，百度地图，恒大研究院

针对社会治理，英国学者佩里·希克斯在20世纪末提出了“整体性治理”理论。该理论提出：治理导向是公众需求，治理手段属于信息技术的一类，机制为构建协调、整合和责任的体系，对于治理的层级、公私部门和信息系统等的碎片问题需要展开协整，变分散为集中，变部门为整体，变破碎为整合，从而为群众提供完整的、不分离的政府治理模式。基层治理和多方合作将是城市应对公共卫生事件的重点，本文拟从这两个方面对广东省近期疫情防控的城市治理工作提出建议和思考。

应急主体多元化，重心由宏观层面向社区层面下移

《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》等相关应急管理法规比较注重国家体制体系宏观层面的规范，随着应急主体多元化和应急管理重心的下移，基层社区的应急管理更具有实操性和现实意义。面对新冠肺炎疫情，城市社区应急管理面临资源匮乏且任务繁重的现状，具体表现为人力、物资、金钱的缺失，仅靠单一主体难以解决现有问题，应当建立多元应急主体的模式，共建城市社区应急协同治理的机制。

多方合作是趋势，全方位支撑工作需要部门、政企合作

2018年国务院机构改革，将消防管理、民政救灾、防汛抗旱、地质滑坡、森林防火、草原防火、地震等涉及13个职能进行整合优化，组建了应急管理部，实现了常备力量和专业力量的有机协调。本次疫情还涉及到医疗服务、城市建设、城市管理等方面，需要不同的部门共同支撑，因此，必须加强不同政府部门、政企、技术部门之间的合作，做好全方位后方支撑工作。

二、发挥基层治理作用，加强社区建设与人口管理

提升社区治理能力，加强健康社区建设

本次新冠肺炎疫情具有潜伏周期长、传播性强、传播量大的特点，防治工作重心必须从点对点的医疗救治方式转向以社区为载体的面源管控。社区可以在防控疫情、及时分诊、监督核查等方面发挥积极作用，是维护社会稳定、发挥居民参与的核心单元。

健康社区管理对当前新型冠状病毒的扩散具有“闸门”作用，可考虑从社区治理、社区分诊、社区设施、社区互助等四个方面开展健康社区管理工作以应对当前疫情。一是要加强社区工作人员管理培训，特殊时期不举行大规模会议培训，但应在省级层面出台相关社区应急管理指导手册，指导基层社区开展疫情管理治理工作；二是要完善社区分诊程序，做好社区近期抵粤人口的隔离监督与防护指导工作，对于社区内疑似病例可采取“分区接诊，集中治疗”的策略；三是要加强社区医疗设施建设，提升社区基础医疗点的防护标准，提高与上层次医院信息的联通能力，建立社区医疗点的隔离分区，同时要保障社区基础工作人员的防护安全；四是推进自助互助参与机制，借助此次疫情机会加强社区自组织的管理协调、互救互助机制，为未来社区管理、社区防疫奠定实践基础。

加强返工后流动人口管理，建立全方位人口健康监控系统

流动人口因为规模庞大、频繁流动而面临着接触传染源的高风险，流动人口管理对于疫情防控意义重大，建议社区管理部门、公共卫生部门、企事业单位、出租屋业主等加强流动人口管理，尤其是易感人群的居住空间和工作环境的监控管理，建立流动人口健康监控信息系统。

居住空间上：做好流动人口自主隔离第一站的管理工作。加强居住小区、商住楼、职工宿舍、工棚等场所的统一监控和消杀工作；加强疫情监控、防控宣传，通过分类施策、分层构筑和分片落实，将流动人口的保护和管控于社区治理之中。居住环境较好的区域，应以社区为单位，对近期返粤流动人口展开“拉网式”摸底、访查和健康评估工作，并同公共卫生部门确立联动保健机制，同时按照“谁出租、谁负责”原则采集流动人口信息、分片按人落实防疫责任。工厂宿舍、工棚等临时性住区，应认真检查落实通风、采光、安全等健康卫生需求，定期展开防疫消杀工作，完善防疫基础物资储备体系和医疗设施，确保关键时期能做到有效的分区隔离。

工作环境上：对于室内办公场所，提倡延迟、分批复工，鼓励近期返粤人员隔离期内居家线上办公，减少不必要外出。加强办公场所出入人员和车辆登记，对所有进入办公场所的人员按照防疫规定逐一检查并登记记录；加强大厅、电梯厅、电梯轿厢、楼梯间、物业管理用房、卫生间、停车场(棚)、食堂等重点公共区域的消毒防疫；暂停中央空调使用，避免交叉感染风险；建立动态管理制度，员工需提交每日身体报告，并根据身体状况及时调整办公场所管理制度。对于室外非固定场所工作者，相关工作单位需做好人员身体状况情况报备，并做好自身防护工作，减少与人接触。

识别脆弱地区与弱势群体，给予重点政策倾斜和物资保障

当前，正处于防治新冠肺炎疫情的关键时期，除了前线医院、医护人员的重点保障，还需识别老旧小区、城中村、偏远山村等脆弱地区与残障人士、留守儿童、老人、流浪人群等弱势群体，要发动基础组织力量，加强脆弱地区与弱势群体排查，并对相关地区和人员给予重点政策倾斜和日常、医疗物资保障。

一是要发挥基层党组织和社区力量，加强脆弱地区管理。老旧小区、城中村等地方缺乏物业，要积极动员中青年志愿者特别是党员群体成为脆弱地区的管理主力，发动群众构建基础防疫体系；二是要逐户排查残障人士、留守儿童、老人、流浪人群等，做好相关人员登记，根据弱势群体的特殊性，采取特殊的倾斜性政策帮扶，做好疫情监控和防疫物资保障；三是尽快建立一体化救助体系，做好政策宣传和相关人员的心理辅导，加强特殊地区、特殊人群的疫情救助工作指导。

三、做好后方支撑工作，保障建设需求与恢复预案

预留应急医院备用地，确保疫情爆发随时开建

广东省虽未爆发大规模疫情，但考虑到流动人口的回流可能导致疫情风险提高，故当未雨绸缪，尽快完成应急医院的土地供应、规划设计与建设预案。

省层面：建议进一步明确疫情期间应急用地供应细则，保障非常时期的应急用地使用需求；同时遴选省内优秀的医疗建筑设计单位，建立应急医院规划设计智库，发挥各专业特长，为省内外政府及医疗单位提供应急医院建设的设计咨询服务。

市县层面：根据省自然资源厅2020年2月7日发布《关于做好疫情防控期间自然资源保障服务工作的通知》，各地应按照节约集约用地的要求，科学合理地安排应急疫情防控项目选址；在一级应急响应期间，可以先行使用疫情相关急需用地。各地可开展“小汤山”模式应急医院备用地选址与规划设计，预留好市政管线接口，并完成方案设计和施工图设计，完善相关建设报批手续，要保持随时可以冷启动状态，短时间内转为应急医院。

对于新改建、扩建的医疗设施，严格按照中国工程建设标准化协会组织编制的《新型冠状病毒感染的肺炎传染病应急医疗设施设计标准（T/CECS 661-2020）》（2020.02.06发布）执行。在特殊时期还应当加强医院等重点地区的安全保障，严防医闹、群体事件等，保障医护人员的生命、财产安全，确保医疗设施的稳定运行。

因地制宜分区隔离，保障应急物资流通与正常生产生活

交通系统作为城市生命线供给的必要基础设施，不仅在灾中提供了重要的物质空间支持，也是支持灾后恢复的关键环节。交通管制方面建议科学实施分区空间隔离模式，因地制宜，避免一刀切，尽力保障公共交通的正常运营和基本物资运输的通畅有效。

分区管理方面，针对疫情病例密度和频度划分为重点防疫区、一般防疫区、轻度防护区。对于重点防疫区，优先分配医疗和防御物资，采取绝对户户隔离、楼楼隔离，避免因流动导致交叉感染；对于一般防疫区，重点监控疑似病例，在适度隔离的同时注重以社区为单位保障正常的生产生活秩序，提供必要的公共交通服务；在轻度防护区，应当支持人流、物流通畅，保持区域内部社会经济秩序的稳定。

对于机场、火车站、港口和汽车站等交通枢纽必须由各级政府全天候督查，确保正常运转，确保应急物资转运和进出人员消毒监控。在乡镇地区切忌交通管制一刀切，在适当减少班次的情况下，应尽力保障公共交通的正常运营，确保物流运输的有效通行，避免产生失业、食物短缺等次生灾害进而对整体国民经济造成严重影响。

鼓励民间技术力量开展合作，建立省级精细化疫情地图数据库

疫情发生后，我们看到大量的城市、科技机构和工作者结合自身专业知识为疫情献策献力，在新城市科学方面已涌现了大量的应用案例，如量城科技绘制的“城市疫情场所地图”、北京大学可视化与可视分析实验室绘制的新型冠状病毒感染肺炎疫情可视分析图等，均取得了较为积极的反响。

疫情思考|基于“整体性治理”理论的“健康城市”安全防控体系思考

图片来源：新型冠状病毒肺炎疫情可视分析系列. 北京大学可视化与可视分析实验室http://vis.pku.edu.cn/ncov/home.html

建议积极开展与此类技术部门的合作，加强疫情信息及时共享，并给予一定的资金支持，加快广东省精细化疫情地图绘制工作。疫情地图应按照可视化、精确化、动态化原则制作，建立个人位置疫情预警查询功能，完成高分辨率的脆弱人群地图绘制，支持防控政策和措施的制定，并积极共享到各级政府和个人，同时纳入未来智慧城市系统中。

启动疫后重建工作研究，加强活力空间功能恢复与城市体检

疫情防控经过全国上下艰苦努力，当前已初步呈现形势持续向好、生产生活秩序加快恢复的态势，疫后的城市活力恢复工作也即将展开。我们认为，“疫后复兴”工作需要关注由于人流减少导致的市场、商场、老旧社区等活力空间暂时休克的城市建设问题，进而研究提出恢复重建的“复兴”举措。

例如：建成而没有使用的市场可能影响邻里和社区物质形态；运作的市场聚集人流与车流而影响城市交通系统；动物交易市场可能扩展病毒空间而影响整个城市或区域。本次疫情爆发地为华南海鲜市场，疫情过后这类传统市场和老旧社区的活力必将受到严重影响。对于此类城市活力空间的重建与运行，要充分考虑方案对公共健康的正负面效应，把“健康城市”和“安全城市”理念纳入城市规划编制和城市治理工作中。

以上为作者就健康城市安全防控体系提出的初步思考，供技术交流参考。编者注。

疫情思考|基于“整体性治理”理论的“健康城市”安全防控体系思考