健康城市：应对新冠疫情专栏
以上海市金山区为例，从“需求—供给”的视角开展社区健康公共服务现状评估，发现不同年龄段人群的健康服务需求差异较大，健康公共服务设施空间覆盖度与人群覆盖度存在显著城乡二元特征，“预防—治疗—康养”3个阶段的健康服务设施供给面临不同挑战。借鉴国内外城市经验，提出以人为本的精细化服务、15分钟城乡社区健康服务圈的构建、因地制宜的差异化配置等规划策略。
1研究背景与对象
本研究从社区健康公共服务设施的空间布局入手展开。社区健康公共服务设施指的是：“面向全体社区居民，基于健康消费需求市场导向，以体育健身、医疗保健和养老护理三位一体的社区健康服务体系。”研究选择上海市典型郊区——金山区展开，主要基于以下原因：一是健康需求的迫切性，二是健康服务建设滞后。
2研究方法构建
纵观当前社区健康公共服务的相关研究，主要从“需求—供给”范式出发。“需求侧”研究强调各生命周期阶段人群的需求分析。“供给侧”研究则关注健康公共服务设施和健康社区规划等。
“需求侧”将健康服务人群细分为青少年（0—19岁）、中青年（20—59岁）和老年人（60岁以上）3类人群，分析其健康需求，而在“供给侧”则聚焦“预防—治疗—康养”3个阶段的社区健康公共服务设施。“预防”端设施重点研究公园绿地、社区级体育设施，主要服务人群为青少年和中青年；“治疗”端设施重点研究社区级医疗设施，主要服务人群为中青年和老年人；“康养”端设施重点研究社区级养老机构和社区居家养老服务设施，主要服务人群为老年人。在空间布局研究中主要关注空间覆盖率和主要服务人群的覆盖率两大指标，力求更加全面、精准地评估郊区健康公共服务设施水平，进而提出规划策略。
3金山区健康公共服务设施评估
3.1 人群对不同设施的需求调查
本研究基于2015年金山区公众需求的问卷调查，采用拦截访问的方式，实际完成样本量1 969份。从亟需改善的社区级设施需求来看，体现两大特征：居民对于医疗卫生机构的改善需求最大，对社区体育设施和社区公共绿地的改善需求也较高。说明“治疗”端和“预防”端设施还存在很大的提升空间。
金山区不同年龄人群认为亟需改善的社区级设施
3.2 “预防”端设施评估
一是空间覆盖水平和人群覆盖水平与中心城相当，部分城镇存在较大盲区。可感知可使用的公园绿地覆盖率较低，郊区绿地覆盖率与中心城相差无几；从主要服务人群（全年龄段）覆盖水平来看，郊区公园绿地覆盖率高于中心城。
上海市各区不同统计口径绿地空间覆盖率（占居住用地）
从全市社区体育设施的空间分布密度来看，郊区社区体育设施覆盖率略有差距。从主要服务人群（青少年和中青年）覆盖水平来看，郊区社区体育设施人均指标与中心城相当。
上海市各区社区级体育设施分布密度（处/km2）
金山区公园绿地的空间覆盖率为19%，人群覆盖率为13%，社区体育设施空间覆盖率为53%，主要服务人群（青少年、中青年）的人群覆盖率为36%，人均4.3处/万人。
金山区公园绿地空间和主要服务人群覆盖情况
金山区社区级体育设施空间和主要服务人群覆盖情况
二是设施类型单一，可达性、开放性较差。金山区并不缺乏绿地，而是缺乏可供人活动使用的公园绿地。城镇社区体育设施以集中式文体活动中心为主，面向人群相对单一，运动场馆面积紧张，设施单一。乡村建设设施以健身点和老年活动室为主，多样性不足。
3.3 “治疗”端设施评估
一是空间覆盖水平和主要人群覆盖水平远低于中心城，且各镇覆盖率差异明显。从全市空间覆盖水平来看，以1 000 m为服务半径，社区卫生服务中心在中心城区覆盖率达到74%，而郊区仅为35%；从全市主要服务人群（中青年和老年人）覆盖水平来看，中心城部分区县基本达到人群全覆盖，而郊区人群覆盖率仅在25%左右，城乡差距明显。金山区社区卫生服务中心空间覆盖率为42%，人群覆盖率为26%。
上海市各区社区卫生服务中心空间和主要服务人群覆盖率
金山区社区卫生服务中心空间和主要服务人群覆盖情况
二是设施专业化、精细化程度不够，居民认可度低。无论是社区卫生服务中心还是农村卫生室，都存在设施基础条件较差、医护人员服务水平参差不齐的现象。
3.4 “康养”端设施评估
一是空间和人群覆盖水平极低，设施发展尚属起步阶段。从空间覆盖水平来看，以500 m为服务半径，社区居家养老服务设施在中心城覆盖率多数接近70%，而郊区平均仅为11%。金山区社区居家养老服务设施空间覆盖率为14%，主要服务人群（老年人）覆盖率仅为2%。
上海市各区社区居家养老服务设施空间覆盖率（占居住用地）
金山区社区居家养老服务设施空间和主要服务人群覆盖情况
二是缺乏灵活多元的设施供给类型，城镇社区居家养老服务模式无法满足实际需求。目前以日间照料中心和助餐点为主要形式的社区居家养老服务在郊区的适用性不高，需要寻找符合郊区老年人特征的社区养老服务方式。
3.5 问题总结
（1）需求的人群差异：不同年龄段人群需求的满足情况差异较大。青少年、中年人的多样化健身、运动需求满足情况较低；社区体育设施和公共绿地空间的主要服务人群覆盖率不足；中、老年人社区医疗服务需求的满足程度较差。
（2）供给的城乡二元：城乡设施配置水平差距较大。一是郊区与中心城的差距较大，二是不同发展阶段的城镇服务水平差距较大。
（3）类型迥异：“预防—治疗—康养”健康服务设施改善面临不同挑战。“预防”端设施的主要问题是潜力提升空间的开放性不足，“治疗”端设施急需改善的是专业化和精细化程度，“康养”端设施亟需探索适合郊区老年人生活习惯和观念的服务模式。
4金山区社区健康公共服务设施规划策略
4.1 以人为本, 针对不同年龄阶段人群提供精细化健康服务
针对金山区不同年龄段人群特点，建议施行以下策略：
（1）增加全年龄段共享的健康服务设施。一是增强各类健康服务的融合度。二是创新面向以家庭为单位的健康服务设施形式，主要集中在预防端。
（2）针对青少年人群，结合郊区特征，提供年轻化、特色化的健康服务设施。
（3）针对中青年人群，培养健康习惯，提高预防能力。
（4）针对老年人群，进一步细分需求，精准供应健康服务。
4.2 城乡统筹, 构建城乡社区“15分钟健康服务圈”
（1）统筹资源配置，一方面提升全区整体覆盖水平，另一方面针对郊区农村相对分散的空间特征，提高健康服务设施的可达性，增大自行车、助动车、新能源汽车等共享设施点的配给，多管齐下，缩小与中心城的服务水平差距。
（2）城镇按照《上海市15分钟社区生活圈规划导则》（试行），以及《上海市郊区镇村公共服务设施配置导则》（试行）等相关政策指引，建立多层次的社区服务体系，提供覆盖不同人群需求的社区服务内容，完善方便可达、高效复合的空间布局。
（3）乡村结合集中居住和美丽乡村建设，探索乡村集中化——灵活化相结合的供给模式。
4.3 因地制宜, 根据不同类型城镇特征, 差异化提升健康服务设施供给
（1）城镇化较早，人口密集程度较高的城镇：结合城镇更新，探索“小而精”的服务模式。
（2）处于快速城镇化阶段，人口大量涌入的城镇：结合邻里中心模式，推广“复合性”健康服务功能，高效、便捷地满足各类人群的健康服务需求。
（3）城镇化水平较低，人口规模较小的农业化城镇：加快补齐短板，探索“特色精致”的服务模式。
（4）需特别关注两类城镇的健康服务均等化建设。一类是非建制镇，如钱圩、干巷、松隐等，应依据《上海市郊区镇村公共服务设施配置导则》满足基本服务需求，并加强对周边乡村的服务能力。另一类是与工业区相邻的城镇，还应注重健康公共服务设施布局与工业区的隔离。
4.4 重点突破, 探索不同类型健康服务设施的提升路径
（1）“预防”端设施提升路径：一方面，注重设施的共享和开放。另一方面，提升社区公园的空间覆盖度和可达性。
（2）“治疗”端设施提升路径：探索社区卫生服务中心提供专病特色诊疗服务，补强基层医疗建设短板。
（3）“康养”端设施提升路径：融合多元服务，全面推行家庭医生制。
5研究讨论
除了对上述设施进行优化布局之外，社区健康公共服务水平的提升仍需要关注以下问题：一是加强规划与服务内容创新；二是重视规划中各个条线的融合；三是注重郊区人群健康服务需求的培育。
详情请关注《上海城市规划》2017年第3期《特大城市郊区社区健康公共服务设施空间布局的思考——以上海市金山区为例》，作者：刘博，上海市城市规划设计研究院。
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原文始发于微信公众号（上海城市规划杂志）：【健康城市】特大城市郊区社区健康公共服务设施空间布局的思考——以上海市金山区为例 | 上海城市规划