规划问道珠三角是我国重要的制造业基地，增量土地有限，存量土地效率不高，导致企业“用地难”、项目“落地难”等问题凸显。广州作为珠三角核心城市之一，同样面临此类困境，同时，村级工业园总用地面积已占全市现状工业总用地面积30％以上，且产业低端、业态传统、用地低效等问题突出。
2022年，广州市政府提出“坚持产业第一，制造业立市”，印发《广州市支持村镇工业集聚区更新改造试点项目的土地规划管理若干措施》，体现了广州重视村级工业园改造提升，做实做强做优制造业的目标和决心。
01
回首四十载
发展快速，现遇瓶颈
梳理广州市村级工业园的发展历程，大致可分为以下阶段：
萌芽爆发期：
改革开放初，村级工业园为“三来一补”提供发展载体，开展“各村点火、各户冒烟”的分散式建设，逐渐转变为“种厂房”的农村经济发展模式。90年代末，农村土地股份制实行，农村土地变为集体所有、集体经营，提供了规模化的工业用地，村级工业园繁荣发展。
蓬勃发展期：
21世纪初，随着“园区化”政策的实施，广州市村级工业园的数量与规模迅速壮大，以土地、厂房、劳动力“三廉价”的特点，成为广州融入世界贸易、壮大民营经济、解决农村就业、增加村集体收入的重要着力点。
矛盾转型期：
2009年后，针对村园“规模大、效率低、利益杂、实施难”症结，“三旧”改造全面铺开，但在市场导向下，“挑肥捡瘦”“吃肉吐骨头”现象普遍。2015年后，从鼓励村级工业园与旧村居捆绑改造，到“工改工”、“工改新”，再到试点探索，改造村级工业园、推动产业转型升级迎来新浪潮。
广州村级工业园盛及一时，如今，村园空间品质、产出效益已逐渐不能满足广州市高质量发展、产业发展的需求，疲态显现，亟需进行改造提升。
广州市村级工业园发展历程图
图源：自绘
02
恰逢东风起
持续探索，试点先行
2021年4月，为推动产业结构转型升级，广东省自然资源厅印发《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021-2035年）》（粤自然资发〔2021〕7号）。
2022年8月，为探索可复制可推广的经验做法，进一步打造村镇工业集聚区更新改造“广州样板”，广州市人民政府办公厅印发了《广州市支持村镇工业集聚区更新改造试点项目的土地规划管理若干措施（试行）》（穗府办规〔2022〕12号）。
2022年8月，番禺区政府印发《番禺区村镇工业集聚区更新改造试点工作方案的通知》，将石碁镇桥山村草岗、大龙街旧水坑村村镇工业集聚区申报为广州市村镇工业集聚区更新改造2022年第一批试点项目。
番禺区桥山村草岗村镇工业集聚区区位图
图片来源：自绘
03
创新领示范
专业协同，规划赋能
村镇工业集聚区试点更新改造涉及主体多、利益协调难，是一项重要而紧迫，极为复杂的工作。在番禺区规划和自然资源局、番禺区城市更新局、番禺区科技工业商务和信息化局以及番禺区石碁镇人民政府等指导下，广州市城市规划勘测设计研究院番禺分院负责综合方案中项目实施方案的编制及整合、基础数据调查、土地勘测定界、地质环境质量评估等工作内容（广州市城市规划勘测设计研究院番禺分院联合广州市番禺城市规划勘测设计院有限公司和意厦国际规划设计(北京)有限公司中标《番禺区桥山村村镇工业集聚区更新改造试点综合规划》项目）。本文即结合实际工作成果，介绍《番禺区桥山村村镇工业集聚区更新改造试点综合规划》的几点经验体会：
经验一：
探索全流程工作，效能跃升——
打通“规划+测量的任督二脉”
各司其职，保证内容专业性。番禺分院测量专业做实经济、人口、地形、房屋、土地等八类基础数据调查成果，高质量完成整村勘测定界报告成果。联合体的规划专业则基于基础数据调查成果，划定研究范围，开展城市设计，管控总体风貌；划定城市更新单元和改造范围，保障控规调整，落实法定规划，两者术业有专攻，保障内容的专业性。
专业融合，确保成果系统性。测量专业梳理权属信息、前置勘界工作，规划专业把控用地方案，二者加强日常交流协作，破除专业壁垒及语言差异，共同推进改造范围划定，确保整村勘测定界报告、规划方案等成果输出的一致性、准确性、落地性及高效性，有助于规划编制能够将最新发展理念在空间上的落实，保障了后续用地报批的可行。
番禺区桥山村草岗村镇工业集聚区效果示意图
图片来源：《番禺区桥山村草岗村镇工业集聚区更新改造试点综合方案》（过程稿）
经验二：
创新规划体例，压缩审批流程——
编制“片策+控调+实施方案”的综合方案
创新综合方案，系统精简成果。番禺分院提出“多合一”思路，将常规的城市更新规划中片区策划方案、更新单元详细规划方案、实施方案的编制体例进行整合打包，去除各编制环节的重复性工作，编制综合规划方案，有效缩短方案编制时长。综合方案的内容包括：片区策划、产业发展、产业区块优化、城市更新单元详细规划、改造实施方案等。
番禺区桥山村草岗村镇工业集聚区综合方案示意图
图片来源：自绘
并联推进项目，提速项目进展。通过综合方案，将片区策划方案、城市更新单元详细规划（控规调整）方案、实施方案串联审批的流程优化为并联运行，且可系统性梳理解决历史遗留问题，缩减审批压力，大为提高审批效率。
传统模式规划方案审批流程图
（最终以相关部门公布为准）
图片来源：自绘
综合方案审批流程图
（最终以相关部门公布为准）
图片来源：自绘
经验三：
强化在地服务，搭建沟通桥梁——
不断细化业务服务颗粒度，
落实规划“最后一公里”
加强服务意识，提升服务水平。“工改工”项目自身存在涉及主体多、利益协调繁，清租解约难、前期投入大，实施流程长、未来变数多等不利因素，同时作为试点项目，时间紧、任务重，要更高质高效的工作，我们加强服务意识，更加积极主动的推进项目，依托分院多专业融合的在地化服务优势，在编制时间上快速响应、分秒必争；在编制环节上，梳理流程、严控节点；在编制内容上积极沟通、减少反复，促进项目高质量推进。
搭建沟通桥梁，推动规划落地。村镇工业集聚区改造涉及到村民、村集体、企业等多方利益的协调，为求取各方利益的最大公约数，保障项目落实，我们努力搭建区级职能部门与石碁镇、桥山村之间的桥梁，以扎实的专业知识和热情的服务态度为支撑，以规划成果为媒介，传达上层次指示，反馈镇村需求，伴随式地推动规划，促进多方利益主体达到共识，切实提高了项目实施的可行性。
未来，我们将继续支撑
番禺区桥山村草岗村镇工业集聚区
探索村改新路子
助力村镇工业集聚区和实体经济
高质量发展
供稿｜番禺分院
技术审核｜总工程师办公室
编辑｜办公室
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原文始发于微信公众号（广州市规划院）：广州村镇工业集聚区高质量发展的番禺探索——《番禺区桥山村村镇工业集聚区更新改造试点综合规划》｜奋进番禺
