生态空间内的详细规划单元划定与规划策略——以广州海珠国家湿地公园为例

摘

要

采用自然资源资产评估理论和方法，通过评估生态空间内部的自然资源资产价值，识别自然资源资产价值空间差异，利用空间耦合分析方法划定生态空间内的详细规划单元并提出差异化的规划管控策略。在此基础上，以广州海珠国家湿地公园为例，根据自然资源资产价值评估结果将生态空间内的详细规划单元划分为4种类型，并以自然资源资产保值增值为目标，重点聚焦人类活动强度、保护利用、生态修复等重要指标，探讨差异化的规划管控策略。

   

引 言

《中共中央　国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确要求健全用途管制制度，以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制……在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。就空间范围来看，本轮国土空间规划体系改革的重要成果之一就是详细规划的覆盖范围由城市规划时代的城市建设地区开始向乡村地区、风景旅游区等农业和生态地区拓展，相应的国土空间用途管制也开始从城市规划时代的城镇建设管控转向包括非建设空间在内的全域国土空间用途管制。这标志着非建设空间成为新时期国土空间规划关注的重点之一，对非建设空间的用途管制开始从消极保护利用转向积极治理。

非建设空间主要包括农业空间和生态空间。近年来，针对非建设空间用途管制，相关学者提出了通过融合各类型规划加强对非建设空间的管控的思路，在一定程度上丰富了非建设空间用途管制的研究。例如：农业空间中的耕地和永久基本农田作为人口大国的安全底线，针对其保护、恢复、利用、储备、占用和补划等，我国从国家顶层设计层面建立了一套较为完善的用途管制体系；随着“三区三线”的划定和相关管控规则的不断出台，生态空间内最重要的自然保护地和生态保护红线也逐步被纳入比较完善的用途管制体系；生态空间内的一般生态空间作为区域生态系统服务供给的重要载体之一，目前虽然有学者开始探讨其用途管制方式，如根据生态主导功能划定生态管理单元、探索郊野地区的生态空间管控技术路径、通过“约束指标+分区准入+正负面清单”的方式强化生态空间管制等，但是仍未建立起系统的生态保护修复管控方法及技术应用体系。

研究生态空间的保护修复管控方法与技术应用体系，划定生态空间内的详细规划单元(以下简称“生态详规单元”)是前提和基础。目前，在生态详规单元划定方法研究方面，主要是根据区域内不同片区生态主导功能差异、重要生态要素布局、生态修复手段差异等原则划定生态详规单元，但尚未形成共识。在生态文明背景下，各地对生态空间的规划管控归根到底要以自然资源资产保值增值为目标。在此背景下，从促进自然资源资产保值增值的视角加强对生态详规单元的划定方法和规划管控策略的研究，就显得非常及时和必要。

因此，本文引入自然资源资产评估理论和方法，从自然资源资产价值角度探索一套生态详规单元划定和管控的技术方法，以期为生态详规单元划定和管控的理论研究与实践提供参考。首先，对生态空间内的自然资源资产价值进行静态和动态评估分析，识别出生态空间内自然资源资产价值的高价值区、低价值区、价值增值区和价值贬值区；其次，采用空间耦合分析和逻辑推演等方法，将生态空间划分为不同类型的生态详规单元；最后，根据自然资源资产保值增值的目标，提出对应的规划管控策略。在具体的案例实证研究对象选取方面，为体现典型性和代表性，需要统筹考虑生态空间内的自然资源产品服务价值、生态服务价值和社会服务价值，因此本文选取广州海珠国家湿地公园作为案例进行实证分析。

1.生态详规单元划定思路

1.1 评估生态空间内的自然资源资产价值

自然资源资产价值是自然资源的生态服务价值、产品服务价值和社会服务价值3类价值的总和。其中：生态服务价值包括调蓄洪水/涵养水源价值、水质净化价值、固碳释氧价值、气候调节价值、大气净化价值、固土保肥价值、生物多样性价值等；产品服务价值包括水资源价值、水产品价值、林地价值、林木价值、林产品价值、耕地价值、农产品价值等；社会服务价值包括科研教育价值、休闲游憩价值等。

目前，学术界关于自然资源资产价值评估的方法比较成熟，主要包括市场价格法、影子工程法和支付意愿法(表1)。本研究主要参照自然资源部的《全民所有自然资源资产清查试点技术指南》、广东省的《森林与湿地资源生态价值核算方案》等上位技术指南提出的自然资源资产核算相关要求和核算方法，对生态服务价值、产品服务价值、社会服务价值进行核算，加总得到总价值量。

表1 自然资源资产价值评估主要方法

在此基础上，根据相关研究在空间上对评估后的自然资源资产价值进行矢量化表达。例如，森林、耕地的价值与植被覆盖程度呈正相关，湿地、水体的价值(水质、水量)与生物多样性呈正相关，而利用这些相关变量可以近似地表达自然资源资产价值的空间分布特征，直观地表达出自然资源资产价值在国土空间中的分异情况。

1.2 识别自然资源资产价值的空间差异

首先，通过自然资源资产价值的静态评估和动态评估，得到不同年份的自然资源资产价值评估结果；其次，通过叠加分析得到自然资源资产价值的空间分异情况和价值动态变化情况，识别出自然资源资产价值空间差异分区。

1.3 利用空间耦合分析划定生态详规单元

对自然资源资产价值的空间静态和动态评估结果进行耦合分析，采用逻辑推演等方法将评估结果作为划定生态详规单元的重要依据。首先，通过自然资源资产价值静态评估结果识别出高价值区和低价值区，通过动态评估结果识别出价值增值区和价值贬值区。其次，通过类型归并和聚类分析等方法划定生态详规单元，即将低价值区和价值增值区的复合地区认定为生态保护详规单元，将高价值区和价值贬值区的复合地区认定为生态修复详规单元，将高价值区和价值增值区的复合地区认定为生态开发详规单元，将低价值区和价值贬值区的复合地区认定为生态重建详规单元(图1)，但最终各单元的具体边界还需结合河流、主要道路等做进一步微调后确定。

图1 生态详规单元划定耦合分析示意图

1.4 提出不同类型生态详规单元的规划管控策略

综合考虑不同类型生态详规单元的现状生态本底、生态功能重要性和敏感性等情况，围绕人类活动强度、保护利用和生态修复等重要指标，以自然资源资产保值增值为目标，提出差异化的规划管控策略。

2.广州海珠国家湿地公园实践

  

2.1 区域基本情况

广州海珠国家湿地公园是广州市城市中心区重要的生态空间之一，管理面积约为869 hm2，自然资源总占地面积约为755 hm2(2019年)，现状以林地(园地)资源为主(占70％左右)，其余基本为湿地资源(占29％)，有少量耕地(占1％)。公园西北侧的海珠湖于2009年开挖、2010年建成、2011年开放；2012年、2015年分别建成和开放海珠湿地一期工程、二期工程；从2019年开始，开展海珠湿地品质提升系列工作。

  

2.2 自然资源资产价值评估结果

以“二调”“三调”的地类调查结果为基础，按照上述的自然资源资产价值评估方法，测算得出2009年、2019年广州海珠国家湿地公园的自然资源资产价值分别为3.8439亿元、6.3457亿元。总体而言，2009—2019年公园的自然资源资产价值总量在提升，增加了2.501 8亿元，增幅超过60％(表2)。从具体的资源类型看，主要是湿地资源的价值量增加较快，湿地资源资产价值的增量明显比湿地资源数量规模的增量大。从空间分异情况看，2009年公园的自然资源资产价值高价值区主要分布在海珠湖、北部河涌，2019年公园的高价值区主要分布在海珠湖、南部果基湿地片区。见图2。

表2 广州海珠国家湿地公园自然资源资产价值评估结果一览

图2 广州海珠国家湿地公园自然资源资产价值空间分布示意图

2.3 对评估结果进行空间耦合分析并划定生态详规单元

以自然资源资产价值耦合分析结果为主要依据划定广州海珠国家湿地公园的生态详规单元(图3)，并结合河流、主要道路等对单元边界进行微调。

图3 广州海珠国家湿地公园生态详规单元划定

(1)生态保护详规单元分布在中西部地区，面积约为1.8 km2。该片区在2009年、2019年的自然资源资产价值评估中都处于低价值区，但随着2012年、2015年分别建成开放海珠湿地一期工程和二期工程，其自然资源资产价值得到了较大的提升。

(2)生态修复详规单元分布在南部和中北部的河流，面积约为2.2 km2。该片区在2009年的自然资源资产价值评估中处于高价值区，但在2019年的自然资源资产价值评估中处于低价值区。这是因为中北部河涌的水质随着周边近10年的开发建设逐渐变差，湿地资源的生物多样性和生境质量下降较快，而南部的果基湿地所带来的生态效应尚未完全显现出来。

(3)生态开发详规单元分布在西北部的海珠湖，面积约为1.3 km2。该片区一直以来在自然资源资产价值评估中都处于高价值区，并且随着海珠湿地整体提升工作的开展，其湿地自然资源资产价值得到不断提升。

(4)生态重建详规单元分布在东部地区，面积约为2.3 km2。该片区一直以来在自然资源资产价值评估中都处于低价值区。该片区主要涉及土华村和小洲村两个旧村，虽然人口的活力指数较高，但是根据实地调研踏勘结果，片区的景观品质不高，休闲游憩相关设施配套明显不足。

2.4 针对生态本底现状和价值提升方向提出不同类型生态详规单元的规划管控策略

根据广州海珠国家湿地公园现状的生态本底、生态功能重要性和生态敏感性等情况，结合人类活动强度、保护利用和生态修复等重要指标分析，以自然资源资产保值增值为目标，明确4类生态详规单元的差异化规划管控策略。

(1)生态保护详规单元的自然生态本底较好、生态功能重要性较高，侧重对生态产品数量、质量、生态功能的保护，限定人类活动；主要对生物多样性、物种指数、鸟类、珍稀动植物、植物群落、生态系统完整性等指标进行管控。

(2)生态修复详规单元的自然生态本底遭到一定破坏、生态功能重要性较高，侧重对重大生态节点、重点生态廊道、重要生态功能的修复，限定人类活动；主要对生态修复面积、水质等级提升、果基湿地物种多样性恢复、林分改造等指标进行管控。

(3)生态开发详规单元的自然生态本底较好、生态功能重要性一般，侧重对自然资源转用、利用、社会服务价值的引导，允许一定强度的开发利用活动；主要对游客量、科普教育功能基地数量、科研基地数量、鸟类观测站数量、游客配套服务设施数量等指标进行管控。

(4)生态重建详规单元的自然生态本底一般、生态功能重要性一般，侧重对自然资源保育和生态系统的重建，限定人类活动；主要对生态系统恢复力提升等级、生态系统韧性水平、生物多样性恢复情况、生物自然演替水平等指标进行管控。

3.结束语

本文根据自然资源资产价值评估结果，利用耦合分析方法将生态详规单元划分为生态保护详规单元、生态修复详规单元、生态开发详规单元、生态重建详规单元4种类型，并以广州海珠国家湿地公园为案例进行实证研究，重点从现状生态本底、生态功能重要性和生态敏感性等角度出发，聚焦人类活动强度、保护利用和生态修复等重要指标，提出不同类型生态详规单元差异化的管控策略，最终的目的是实现生态详规单元内自然资源资产保值增值。由于案例地区相对于生态空间尺度稍小，下一步建议聚焦更大尺度的样本案例地区，对本文提出的生态详规单元划定和管控分析方法进行验证与修正。

【基金项目】

广州市资源规划和海洋科技协同创新中心项目(2023B04J0301)、广东省重点领域研发计划资助项目(2020B0101130009)、广东省城市感知与监测预警企业重点实验室基金项目(2020B121202019)、广州市城市规划勘测设计研究院科技基金项目[2022科研(院)135]、广东省自然资源厅科技项目(GDZRZYKJ2023008)

【作者简介】

刘　涛，硕士，高级工程师，注册城乡规划师，广州市城市规划勘测设计研究院国土与空间规划设计所主任规划师，并任职于广州市资源规划和海洋科技协同创新中心、广东省城市感知与监测预警企业重点实验室。

姚江春，通信作者，硕士，教授级高级工程师，注册城乡规划师，广州市城市规划勘测设计研究院国土与空间规划设计所总工程师，并任职于广州市资源规划和海洋科技协同创新中心、广东省城市感知与监测预警企业重点实验室。

朱　江，教授级高级工程师，注册城乡规划师，华南理工大学博士研究生，广州市城市规划勘测设计研究院副总规划师、国土与空间规划设计所所长，并任职于广州市资源规划和海洋科技协同创新中心、广东省城市感知与监测预警企业重点实验室。

李　翔，硕士，工程师，规划师，现任职于广州市城市规划勘测设计研究院、广州市资源规划和海洋科技协同创新中心、广东省城市感知与监测预警企业重点实验室。

文章来源：规划师杂志