规划问道一
前言
二
我国全域土地综合整治的发展历程及理论内涵
我国的土地综合整治一直处于不断的探索发展中，土地综合整治的内涵也随着实践探索而不断的发展变化，最初是由农用地整理开始，逐步扩展到村庄建设用地和城镇工矿用地的整治，到近期的全域土地综合整治。作为一个传统的农业大国，我国的农用地整治的雏形最早可以追溯到西周时期的“井田”制，其后在不同的朝代中也以类似的形式存在，如曹魏时期的“屯田”、唐宋时期的“均田”以及明清时代的“垦荒”，[16]包括20世纪初期开始的“农垦”其实都是土地整治的一种形式。现代意义上的土地综合整治起源于20世纪80年代，其发展历程大致可以分为四个阶段。[17]
第一阶段是探索起步阶段（1986—1997年）。这一时期的土地整治以土地复垦和耕地恢复为主要内容。改革开放后，城镇和产业建设用地随着工业化和城镇化的发展而迅速扩张，大量地占用农田，引起了国家的高度重视。1986年首部《中华人民共和国土地管理法》和1988年颁布的《土地复垦规定》对因生产建设活动造成的破坏的土地的复垦进行了明确规定。1997年中共中央 国务院颁布了《关于进一步加强土地管理 切实保护耕地的通知》提出积极推进土地整理，搞好土地建设，提高耕地质量和增加有效耕地面积的要求，标志着土地整治作为保护和恢复耕地的措施开始正式进入政策层面，全国各地都陆续开展土地整理活动。
第二阶段为发展壮大阶段（1998—2007年）。这一时期，全国土地整治工作进入有序化、规范化发展。20世纪90年代中后期，我国的城镇化与工业化进入快速发展期，加之这一时期很多地方政府在经济增长压力下对土地财政的依赖，各地建设用地需求激增，不仅造成对耕地的大量侵占，建设用地的无序扩张也对耕地带来了无序的分割，造成耕地的破碎化和零散化，大大降低了耕地的生产效率。同时，传统工业化的快速进城也导致了严重的生态环境问题，为了保护和改善生态环境，2002年国家全面启动了生态退耕政策。在建设用地扩张和退耕还林的双重压力之下，我国的耕地数量锐减，对粮食安全保障造成了严重影响。为了保障粮食安全底线，土地整治作为补充耕地数量的重要措施成为政府的重要工作内容。1998年国土资源部成立后，以国家投资土地整治项目为引领积极推动土地整治工作，并将土地整治纳入地方政府的考核范围。全国土地整治的总投入、项目数量和整治数量大幅的增加。
我国北部某县农用地整治规划图（2015—2020）
第三阶段是跨越式发展阶段（2008—2016年）。这一阶段是我国退整治向全域土地综合整治转型进阶的阶段。由于我国土地形势十分严峻，各地违规用地情况严重。2008年，党的十七届三中全会报告中提出了大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进的要求。十二五期间，土地整治上升为国家战略。国务院审批通过了国土资源部编制的《全国土地整治规划（2011—2015）》和《全国土地整治规划（2016—2020）》，明确了全国土地整治的战略目标和主要任务。这一时期土地整治的项目更多元化。除了耕地的整理和复垦之外，各地也开始开展村庄建设用地整治、未利用地开发利用以及工矿废弃地的复垦等多种土地整治方式的尝试。土地整治的政策和机制也不断创新，如城乡用地增减挂钩政策。
我国北部某县农村建设用地整治规划图（2015—2020）
第四阶段是综合提升阶段（2017至今）。这一阶段是我国全域土地综合整治向生态化、系统化和综合性全面提升的阶段。这一时期是我国进入生态文明建设的新时期。党的十九大报告中强调山水林田湖草是生命共同体，提出要推进人与自然的和谐发展，土地整治的理念也发生了转变。2018年《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》发布，提出要“加快国土综合整治”。2019年自然资源部发布了《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，明确提出“以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元（整治区域可以是乡镇全部或部分村庄），整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴”。值得注意的是，《通知》首次将生态保护修复列为土地综合整治的任务之一，也首次明确了规划与土地整治的关系，提出在科学规划的前提下进行土地整治。
我国北部某县城镇工矿建设用地整治规划图（2015—2010）
从发展历程可以看出，我国土地整治的内涵也随着经济社会发展和国家政策重点的变化而变化。土地整治的最初的内涵相对比较简单，主要是土地整理的概念，通过复垦等手段调整土地关系和利用布局，增加耕地和产出效率。[18，19]然而，随着工业化和城镇化的快速发展，土地利用不合理带来的土地和生态环境的问题越来越多。早期土地整治的目标、内容和方式已经无法满足经济社会发展的需求，解决土地资源面临的问题，实现土地资源优化的目标，从而必须向全域土地综合整治转型。全域土地综合整治的理论内涵可以从五个方面来理解。首先，从理论基础上来看，全域土地综合整治是综合系统工程，必须要以系统理论为基础。系统论将系统定义为“相互联系、相互作用的各种要素组成的有机整体”，系统具有整体性、层次性、复杂性、动态性等特征。[20]因此，不同的于传统的以相对独立的整治项目为主的土地整治模式，全域土地综合整治强调以整体主义的思路对土地整治进行统筹安排，包括全空间、全要素、全目标、全部门、全学科以及全周期的一体化统筹考虑。系统理论是理解全域土地综合整治的要素、目标、内容和技术方式的基础。其次从要素对象上，土地整治的对象从传统的耕地拓展到了山水林田湖草城镇村全部的国土空间。[21]第三，从目标上，传统土地整治的目标是耕地保护，全域土地综合整治的目标更加综合，在保护耕地和保障粮食安全的基础目标之外，还包括优化调整土地权属，促进土地集约节约利用、优化土地利用结构、提升农业生产能力、盘活土地存量促进城乡统筹和乡村振兴、修复生态退化保障生态安全等多方面、多层次的目标。[22]第四从整治内容上，土地综合整治从传统的土地复垦和耕地整理拓展到了既包括统筹农用地，也包括低效建设用地的整治，以及自然生态空间的保护修复。最后，在整治方式上，传统的土地整治以相对独立的工程项目为主，全域土地综合整治则以国土空间规划为依据，对土地整治的目标任务、空间布局和项目任务进行统筹安排和具体落实。因此，全域土地综合整治的内涵可以理解为以土壤学、城乡规划学、地理学、景观生态学和农业生态学等多种理论为基础，在全域国土空间范围内，按照国土空间规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发、修复为手段，以城乡建设用地增减挂钩为平台，推动山水林田湖草城镇村综合整治，保障粮食安全和生态安全，促进土地利用结构优化，推进乡村振兴和城乡融合发展的一项系统工程。
我国土地整治的发展历程
三
我国当前全域土地综合整治的问题与挑战
传统土地整治与全域土地综合整治的比较
四
国土空间规划背景下全域土地综合整治的优化对策
2015年，中共中央 国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》提出构建国土空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。2018年国家行政体制改革，组建自然资源部，统筹所有资源相关的规划职能设立国土空间规划局建立空间规划体系并监督实施，同时自然资源部设立国土空间生态修复司，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，作为实施国土空间规划实现国土空间保护与开发利用和用途管制的重要抓手。2019年5月，中共中央 国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了“国家、省、市、县、乡镇”五级和“总体规划、详细规划、专项规划”三类的“五级三类”的国土空间规划体系，作为国土空间整治与修复的依据。同年12月，自然资源部《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》要求在国土空间规划的引领下开展全域土地综合整治。全域土地综合整治成为国土空间规划实施的重要的行动抓手和支撑体系。在新的国土空间规划背景下，我国原有土地整治的工作理念、工作范围和工作方法都无法支撑当前的新要求，未来全域土地综合整治的优化主要从以下六个方面考虑：
首先，以生态文明建设的理念统领全域土地综合整治。新时期全域土地综合整治要在国家生态文明建设的宏观语境下面向绿色发展和高质量发展转型的要求，将生态理念贯穿全域国土综合整治的全过程。在传统的土地整理、复垦等整治的内容上，将生态修复的内容纳入整合，作为土地综合整治的重要组成部分协同开展，推进废弃、退化、污染、损毁土地的的修复，促进土地资源的可持续利用。加强土地综合整治中的生态评价，包括生态适宜性、生态风险、环境影响、生态功能等，提升土地综合整治的生态效益，强化土地综合整治对促进生态系统提升，优化国土空间生态品质的作用。
其次，提升全域土地综合整治的综合性和系统性。新时期的全域土地综合整治应从基于需求的独立的项目向综合性的系统方案转变。[23]要以多目标统筹实现为导向，实现目标综合、内容综合、手段综合和效益综合。落实山水林田湖草是生命共同体的理念，对山水林田湖草进行整体保护、系统修复和综合整治，优化和提升乡村空间的综合生态服务功能，维护生态系统结构和功能的稳定，提升乡村生态品质和防灾抗灾的韧性能力。开展山水林田湖草综合整治与乡村景观生态优化的结合，通过土地综合整治，构建特色乡村自然景观风貌，实现土地整治的“看得见山，望得见水，记得住乡愁”效应。结合旧村、旧区的改造促进城乡建设用地的集约节约利用，实现城乡建设用地空间的存量挖潜，提升城乡人居和产业空间品质，为乡村新型产业用地需求提供保障，为新型城镇化和乡村多功能化转型发展提升提供支撑。
第三，强化全域土地综合整治对粮食安全和生态的支撑作用。全域土地综合整治要始终作为保持粮食安全和生态安全两条安全底线管控的重点措施。要落实国家坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的战略目标，将保证耕地和基本农田数量不减少和质量不降低作为土地整治的基本目标，大力推进以耕地为主的农用地整理和高标准农田建设，兼顾耕地质量与数量要求，确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%。土地综合整治应加强生态修复，保障生态保护红线总量不减少，生态空间功能不降低，支撑国土空间生态系统的保护。
第四，重视国土空间规划对全域土地综合整治的统领作用。新时期土地整治需要在国土空间规划的引领下全域整体系统化推进实施。在“五级三类”的空间规划体系的各级各类规划中对全域土地综合整治进行统筹安排，以资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价为基础，根据土地用地的现状和问题，以国土空间保护和开发利用蓝图为指引，明确全域土地综合整治的目标任务、重点区域、重点整治方向、阶段性实施计划等相关内容。在纵向的五级体系中，国家级的国土空间规划中应明确全国国土综合整治规划的战略目标和总体思路，确定规划期内土地综合整治的重点类型、重点地区和重大项目，确定土地综合整治的总体目标和考核机制，并分解至省级。省级空间规划应在承接国家规划土地综合整治的传导要求的基础上，结合本省的土地利用现状特征和问题，确定本省土地综合整治的目标和任务，确定重点整治的问题、区域和省级整治项目，制定配套的支撑政策，并分解任务指标到市县。市县国土空间规划在承接省级任务的基础之上进一步深化细化土地综合整治的实施项目，落实资金配套，明确任务主体和考核要求。乡镇作为规划实施的基本单元，重点是对县级规划中明确的土地综合整治的项目进行实施落实。在三类规划中，国土空间总体规划重点明确土地综合整治的目标任务、主要问题和重点空间以及政策配套和考核机制的设计，形成专项指引，各级主管部门在同级总体规划的明确的土地综合整治的专项指引的基础之上，组织编制全域土地综合整治专项规划，细化落实具体的土地综合整治的任务设计、工程项目安排和政策机制设计等。详细规划作为指导国土空间保护、开发与修复的实施性规划，将土地综合整治的任务、目标和布局落实到具体地块。
各级各类国土空间规划中全域土地综合整治的主要内容
参考文献
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原文刊载于《理想空间》
作者介绍
钱 慧 上海同济城市规划设计研究院有限公司 城乡统筹规划研究中心 副主任
李 航 上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划研究院 主创规划师
原文始发于微信公众号（同济规划TJUPDI）：学术采撷 | 国土空间规划背景下的全域土地综合整治研究
