科研创新 | 镇村国土空间规划联编探索——吉林省万宝镇的实践

首先，相对于县、村而言，乡镇层级是统筹乡村地区规划管控的最佳主体。乡村地区的规划管控涉及到自然资源管理、建设开发和发展引导。仅以村庄作为独立个体开展相关详细规划的编制工作，难以起到协同作用，也与我国的基层治理模式相悖，即村庄层面几乎没有资源调配的权力。如果在县域层面统筹村庄规划编制，全国平均每个县所辖行政村数量近200个，则空间尺度过大，难以实现规划协同及规划精度。

图1 空间规划体系中各层级对乡村空间的管控内容

其次，全域统筹视角下，镇、村两级规划内容高度重合，镇村联编成果拨冗去繁。目前乡镇总规和村庄规划、乡镇政府驻地规划和镇区控规之间存在权责交叉、内容重复的问题。乡镇和村庄两级规划的内容高度重叠，尤其是乡镇传导至村庄的全域全要素管控内容。所以镇村联编有助于减少重复工作，建立逻辑清晰的规划成果体系，防止规划内容重叠冗余。

第三，镇村联编符合镇村发展实际。吉林省镇村规模普遍不大，发展状态相对稳定，人口趋于收缩。截至2021年底，吉林省建制镇共426个，乡153个，行政村庄9316个，镇村地区主要以农业生产和生态保育为主，仅2个全国经济千强镇，乡镇发展动力相对薄弱，人口外流趋势明显，绝大多数镇村处于相对稳定、甚至收缩的发展状态，主要任务是落实并遵守底线管控内容。

第四，从国土空间规划体系构建视角看，乡村规划是一个体系，要区分管控、发展与建设。目前村庄规划目标任务过于综合、内容繁冗，编制任务重、成果厚、实施难。多省市实践证明，难以只用一个规划来同时实现管理、发展和建设乡村，乡村规划亟需建立一个体系。纵向要衔接各个层级内容的规划传导，横向要区分聚焦底线约束的村庄（管控）规划、聚焦乡村发展的实用性村庄（振兴）规划和促进工程建设的村庄（专项）设计，进而建立面向管控的村庄（管控）规划框架及技术体系。

图2 横向的村庄层级的乡村规划体系

最后，镇村联编符合规划编制经济性和实用性需求。既避免财政和编制资源浪费，又可以达到规划管控全覆盖的要求（而非追求村庄规划的机械性全覆盖）。以吉林省为例，粗略估算，全省426个建制镇镇村联编可节约超过15亿规划编制费用，比过去规划编制（即镇总规、村庄规划、镇区控规分别编制）可节约经费近70%。

镇村联编应注重发挥乡镇国土空间总体规划的战略引领作用，对接区域、聚力资源，谋划乡镇产业发展方向。

万宝镇地处吉林省和内蒙古自治区交界处，是周边三乡四镇的经济中心，洮南市第二大镇。全域国土面积199.2平方公里，辖17个行政村，2020年常住人口1.8万人，较2010年人口减少了58%。曾经有省际煤矿万宝煤矿，近年来受煤矿整合和煤炭开采难度加大影响，矿井逐步关闭，支柱产业衰退。万宝镇因煤而兴但煤矿关停，产业发展乏力，人口收缩严重，大量国有资产闲置。从实地调研情况看，万宝镇的规划编制需求不高，政府财力和行政能力不足，具有我国衰退型乡镇的普遍特征。

（1）区域联动的产业选择。基于万宝镇两省交界的区位条件和支柱产业衰落的发展背景，提出对接区域、聚力资源、谋划新产业的规划策略。

（2）镇村一体的生产力空间布局。基于产业发展方向选择，谋划城乡一体、镇村联合的生产力布局，系统布局一、二、三产业项目点。

（3）充分利用各类闲置资源。万宝镇拥有大量国有资产闲置用地和一定比例的其他草地等未利用地。规划通过国土综合整治收储闲置用地指标，支持近期建设项目所需的设施农用地、产业建设用地需求。

图3 万宝镇周边区域情况分析

（1）镇村联编充分体现乡村地区规划的多规合一、全域统筹

国土空间规划的每个空间层次都包含对乡村空间的管控内容，不同空间层次的乡村规划内容侧重不同，由上至下管控内容逐步落实、丰富、深化。镇村联编充分体现了在乡镇层面对乡村地区规划的多规合一，全域统筹乡村地区发展战略、空间布局和资源管控。

图4 镇村联编乡镇规划层次分析

（2）统筹镇村两级三类规划，探索“一张图”技术表达

《吉林省村庄规划编制技术指南（试行）》（以下简称“村庄指南”）中指出，可不单独编制村庄规划的村庄，应在乡（镇）国土空间总体规划中明确村庄的用途管制规则、建设管控和人居环境整治要求，保证乡村建设有规可依。通过镇村联编，基于1：10000三调用地精度的基础，探索村庄规划“一张图”和镇区规划图则技术表达，统筹包括乡镇国土空间总体规划、镇区详细规划、村庄规划在内的两级三类规划内容，并精简成果形式。镇村联编应在总规层面突出战略引领，在详细规划层面做好底线传导、全域统筹，并且面向实施、精准建设。

图5 乡镇总体规划向单元详细规划的传导

（3）统筹、简化规划报批程序

按照《吉林省乡（镇）级国土空间总体规划编制技术指南（试行）》（以下简称“乡镇指南”）和村庄指南，乡镇总规需要报市（州）人民政府审批，村庄规划则由乡（镇）人民政府报上一级人民政府审批。镇村联编成果可由乡镇人民代表大会审议后，由市（州）级人民政府审批，有效简化规划报批程序。

（1）将现状用途、管制要求、规划行动和发展引导叠加形成村庄规划“一张图”

区分通则性内容和个性化内容，突出图则表达的简明性。通则性内容包括三线约束、村庄建设边界、其他管控边界、规划分区、国土综合整治与生态修复、村庄风貌等，在图则中通过划线、划区表现空间落位，在文本中表达管控要求。个性化内容包括景观风貌、产业布局、公服设施配置等，在图则中通过划区、布点表现空间落位，并明确管控要求和配置标准。

图6 村庄规划图则示意

通过复合图例设计，突出图则表达的综合性。将现状用途、管控要求、规划行动和发展引导整合在一张图上表达，在实际绘制中统筹各项管控要求，便于实施用途管控和项目建设引导。

设置特殊管控区，突出图则表达的实用性。为了表达近期内无法确定的、跨越村级行政边界的用地落实及空间管控要求，提出“特殊管控区”概念。一方面实现发展引导，对尚未确定的项目进行虚位管控；另一方面进行跨村域治理，推进生态环境的改善，对重点景观区进行整体管控，对灾害频发区进行灾害防治引导。

图7 村庄规划图则中特殊管控区示意

（2）图则管控及其表达形式可复制、可推广

通过“一张图”可解决村庄规划普遍需求。梳理县、乡镇、村庄层级规划指南的编制和传导要求，将村庄规划中管控内容的编制形式分成五种情况（直接落实、弹性传导、衔接专项、需进一步测绘、仅有建设需求而无明确布点），结合村庄指南的编制内容要求，在镇级国土空间总体规划层面，完成村庄底线管控。

通过“一张图”可应对规划管控现实问题。通过聚合分析提高分区完整性，将永农斑块间的田垄、细小一般耕地、林地等纳入农田保护区或一般农业区，推动高标准农田成片建设；将规模过小、形状狭长、难以承载牧业发展的牧业发展区纳入一般农业区或生态控制区，进一步传导至村庄。

“一张图”既遵循了现行指南和政策要求，又对规划管控和成果表达进行了优化。特殊管控区优先级不会高于有政策依据的分区，其管控规则不与该地块所在规划分区的管控要求相悖，不违背其他上位传导内容，主要突出发展引导，不进行强制管控。镇村联编的村庄规划图则式管控，可以达到村庄指南必选内容的深度。部分可选内容中暂时无法达到深度要求的，可通过进一步测绘调研、编制实用性村庄规划解决。

镇村联编可通过镇区（单元）详细规划图则完成对镇区开发建设的基本管控。

优化镇区范围划定，解决开发边界与实体地域界定问题。针对上位规划划定的开发边界破碎问题，镇村联编中优化镇区范围划定方法，主要考虑界定实体地域的方式，将镇区实际建成区和紧邻有明确生态功能的农林、河流等用地一并纳入，从而形成明确的镇区规划范围，指导规划编制。避免了因开发边界破碎造成的规划编制困难。

图8 规划镇区划定

基于镇政府驻地规划，明确镇区（单元）详细规划管控内容，指导地块图则编制。在镇驻地规划内容基础上，划定镇区详细规划单元，基于详规单元进一步明确单元开发规模容量及单元内部设施配置，完成详规层面的管控。

应对镇区现实基础和建设诉求，提出现状提升、综合整治和规划新建三类地块分类引导。镇区内建成质量较好，功能比较稳定的地块在规划图则中标注为“现状”，规划不改变其用地性质和建设规模；镇区建筑质量或环境质量较差，亟需整治提升的地块，划为“综合整治”类，并提出用地性质及开发容量等建设要求；新增的建设地块在图则中标注为“规划新建”，这类地块的用地性质和规划指标经研究确定，在后续开发中需进一步结合更高精度的测绘明确其四至边界坐标等，根据实际需要可以再行编制地块出让图则。

探索镇区（单元）详细规划管控到街坊、地块两种不同深度的管控形式与表达。如管控至地块，则对地块边界进行划示，并在图则中明确地块编号、地块界限、用地性质、主要道路以及主要设施布点要求，可以明确镇区所有建设地块的开发管控要求，但缺乏灵活性，且管控指标精度存在局限性。如管控至街坊，则对街坊边界进行划示，确定街坊主导用地功能，仅对街坊内独立占地的设施地块单独划定。既可满足对重要要素的刚性管控，又能保证地块开发的弹性，但乡镇地方政府的治理水平可能难以匹配这种弹性管控的需求。

图9 镇区（单元）详细规划图则（管控到地块）示意

本课题受上海同济规划设计研究院有限公司科研课题资助，课题名称“乡级国土空间规划的编制技术研究”

（KY-2020-YB-B03）

供稿 | 张立、王丽娟、谭添、李雯骐、赵雪琪

编辑 | 宣传办

审核 | 王丽娟、肖达