绿色出行环境营造与高品质宜居城市——中国城市交通发展论坛第33次研讨会（上）

为探究“双碳”目标下城市交通领域的绿色可持续发展，中国城市交通发展论坛于2023年10月11日在陕西省西安市举办了2023年第3次(总第33次)常规研讨会。本次论坛由中国城市交通发展论坛组委会主办，中国城市规划设计研究院承办，主题为“绿色出行环境营造与高品质宜居城市”。

会议聚焦以下议题：如何发挥绿色交通方式之间的一体化集约统筹效益，提升绿色出行比例；城市更新背景下如何提升老城区的步行、骑行环境品质，打造绿色出行街区；确立城市轨道交通骨干地位，提升公共汽电车交通运营效率，形成公共交通网络化运营体系。研讨成果将为促进城市交通绿色发展和高品质宜居城市建设提供指导。

本期推送10位专家的观点。

2021年10月，习近平总书记在第二届联合国全球可持续交通大会上指出“要加快形成绿色低碳交通运输方式，加强绿色基础设施建设，鼓励引导绿色出行，让交通更加环保、出行更加低碳”。其后，交通运输部印发《绿色交通“十四五”发展规划》，提出要加快构建绿色出行体系，优化交通基础设施空间布局。

为提升绿色低碳出行环境，构建绿色出行体系，满足人民群众高品质、多样化、个性化出行需求，近年来重点围绕城市轨道交通接驳提升、步行交通系统完善、城市道路更新、公共汽车便民服务等，重庆市开展了一系列积极有益的实践探索，取得了良好的社会反响。

城市轨道交通接驳提升

1）城市轨道交通车站步行接驳提升。

为了进一步提高城市轨道交通出行便捷性，2020年重庆市开展了中心城区城市轨道交通车站步行可达性提升工作。通过问卷调查发现，96%的受访者通过步行和公共汽车接驳城市轨道交通，57%的受访者希望步行接驳时间不超过10 min。基于空间信息数据和互联网数据分析发现，重庆市城市轨道交通车站10 min实际步行范围仅占理论计算范围的63.9%，有1 226个地块的城市轨道交通出行绕行严重。对168个城市轨道交通车站步行接驳进行评估得出五类问题：①地形高差大或河流山体阻隔；②周边用地阻隔；③周边道路建设滞后；④过街设施不完善；⑤城市轨道交通车站出入口与小区或单位出入口衔接受阻。对照这五类接驳问题，通过新建步行梯道+自动扶梯+垂直电梯、新建人行天桥/人行地道、改造利用人防工程、改造车行道为步行街、改建车站出入口等措施，提出针对性优化方案并逐年分期实施。具备改善条件的66个城市轨道交通车站改造完成后，步行10 min服务人口将增加35.3万人，减少绕行人口48.6万人，城市轨道交通出行舒适性和方便性显著提升。

2）城市轨道交通车站公共汽车接驳提升。

2019年10月，重庆市开展了城市轨道交通车站公共汽车接驳提升工作，从公共汽车停靠站、首末站、线路3个层面开展优化规划建设。通过新增公共汽车停靠站、迁建已有停靠站等方式缩短公共汽车与城市轨道交通的接驳距离。在换乘需求量较大且有条件的城市轨道交通车站旁新增微型公共汽车首末站，缩短换乘距离。结合公共汽车线网和城市轨道交通车站的客流关系，优化既有公共汽车线路、新增接驳线路，提升二者之间的换乘便捷性。

105个城市轨道交通车站的公共汽车接驳提升改造后，换乘距离小于50 m的城市轨道交通车站比例由38%提升至83%；换乘距离在100 m范围内的车站比例由59%提升至92%；城市轨道交通车站出入口300 m范围内基本实现公共汽车换乘设施全覆盖。公共汽车线路日均换乘客流量达3.68万人次，相比改造前增加了1.27万人次，换乘客流量增幅达53%。

步行交通系统完善

1）优化完善山城步道。

山城步道不仅是重庆市民生活的休憩空间，也是出行的重要通道，更是历史人文风貌的重要空间载体。基于已有步道系统，通过规划建设电梯、扶梯、观光平台、无障碍设施等新建一大批特色山城步道，克服地形高差，缩短出行距离，进一步提升了市民出行便捷性。

2）跨江大桥桥头新增垂直电梯。

作为山城、江城，重庆市的跨江大桥较多，且桥面与滨江路的高差较大，最高达到70 m左右，从滨江地带步行上桥绕行距离特别远。2020年重庆市开始实施跨江大桥桥头垂直电梯建设计划。朝天门大桥和东水门大桥两侧桥头已分别建成2个垂直电梯。原来从朝天门大桥东侧南滨路步行上桥需绕行约2.2 km、步行时间约40 min，从大桥西侧北滨路步行上桥需绕行约2.0 km、步行时间约35 min，现在可以从滨江路乘坐垂直电梯直达桥面，克服了大桥江北侧约65 m高差、南侧58 m高差，极大地缩短了市民上下桥的距离和时间。

城市道路更新

2021年，重庆市以渝北区龙山片区为示范开展了城市道路更新试点。改善方案实施后，获取得了社会各界高度评价。

1）步行环境提升。

对示范片区的步行环境从以下几个方面进行提升改造：①通过调整绿化、压缩机动车道宽度等方式拓宽人行道，保障人行道宽度不少于2 m；②将人行道栏杆调整为阻车石、小型盆栽等；③迁改现状侵占人行道的停车场闸机、杆件、箱体等设施；④推广采用多杆合一，调整市政设施布局；⑤将人行道上连续、封闭的灌木、花台、草坪等调整为开放式绿化；⑥将地块车行出入口坡道调整为抬升式坡道并进行人行道铺装；⑦通过缩小交叉口半径、增加二次过街安全岛等方式缩减行人过街距离。

2）步行设施改善。

①将人行道上有高差(梯步)的地方改造为无障碍坡道；②增加缘石坡道的宽度；③将盲道改造为顺直、连续的通道，避免被设施阻碍；④建设垂直电梯、扶梯等，提高行人过街的便利性。

公共汽车便民服务

近年来，重庆市公共汽车出行分担率逐年下降。2020年开始推出“小巷公交”品牌，开行小型公共汽车促进背街小巷微循环。截至2023年8月，共开行38条线路，投入运力147台，日均运行4 000余班次、日均客运量4.0万人次，单车日均客运量最高达306人次，进一步提高了公共汽车的吸引力。重庆市“小巷公交”成功入选交通运输部全国13个城市公共交通优先发展和绿色出行典型案例。2021年，重庆市在局部区域推出“渝约公交”品牌，开展预约公交线路运营试点，积极探索预约公交应用场景和运营模式。通过各种努力，重庆市基本遏制了公共汽车出行总量的进一步下滑，取得了较好的效果。

为什么要研究综合交通枢纽换乘友好环境的交通设计

近10年，小汽车快速进入家庭，呈现高水平拥有、高强度使用、高密度分布的“三高”发展特征。无论是都市圈还是城市，小汽车出行依赖日趋明显，公共交通竞争力严重不足。要提高公共交通竞争力，除了在规划层面构建多层次、网络化、广覆盖的公共交通服务，提高公共交通整体服务质量以外，更重要的工作是充分关注公共交通出行体验，改善提升综合交通枢纽的换乘友好环境。特别是在一些大城市和特大城市，城市轨道交通成为骨干公共交通以后，如何提高城市公共交通的总体服务质量是迫切需要解决的发展课题。在没有城市轨道交通服务以前，城市公共交通服务的特征是均值、均速和均衡。而在城市公共交通多元发展背景下，公共交通换乘是非常重要的出行环节。过去20年来，我们主要关注综合交通枢纽的规划布局设计和工程设计，对于枢纽的交通组织、空间布局和详细交通功能设计不够重视，特别是基于运营组织、出行体验和服务导向总体要求的规划布局设计基本处于空白状态。

细分换乘友好环境交通设计的微观策略

城市公共交通在与小汽车竞争中最大的弱势是无法实现门到门的出行服务。出行者需要在出行网络中进行换乘。特别是在有多层次公共交通网络的城市，综合换乘占比较高。换乘过程是出行体验好坏的重要环节。如何做到真正以人的出行需求为导向提高公共交通全出行链的服务质量？很重要的一个环节是分析人在综合交通枢纽换乘环节的真实需求。换乘过程中常常会遇到物理、时间、费用和心理等障碍。需要通过交通设计克服这些出行障碍，形成网络衔接、物理设施、票制票价、信息服务和体制机制的一体化服务，营造良好的换乘环境，降低换乘距离、换乘时间和换乘费用。

从城市宏观客流组织优化综合交通枢纽的总体布局

传统综合交通枢纽的主要功能是实现客流在各种交通网络中的换乘。然而从国际城市特别是日本的发展趋势来看，“建枢纽就是建城市”已经成为普遍共识。城市空间存量发展阶段更是如此。枢纽地区应该是一个城市公共交通服务最优良、综合功能价值最高的地区。在城市存量发展背景下，如何进一步拓展城市发展空间、增加城市发展功能、改善城市发展品质，从平面城市走向立体城市是重要的课题。利用枢纽高质量、高品质的综合公共交通服务进行枢纽地区的多元化功能组织、高密度用地开发，提高地区的凝聚力和吸引力，是进一步提升城市功能、活力和竞争力，找到城市发展空间的重要路径。未来从枢纽体系布局上，需要综合考量综合交通体系的网络组织、综合交通枢纽体系和城市功能体系的融合；在枢纽节点上构建新的城市发展中心，增加城市的发展功能。宏观上通过网络组织优化，改进枢纽功能层次和布局结构，形成综合交通枢纽服务一体化、功能综合化、空间集约化、设计精细化、管理协调化和服务人性化的宏观发展策略。

换乘友好环境交通设计的基本技术

以城市轨道交通与公共汽电车的换乘作为案例进行分析，有以下几个方面的要点：1)转变规划设计理念，把单纯考虑综合换乘变成统筹考虑综合换乘和城市发展功能，从原来简单的工程设计转变成以乘客服务为目标的发展理念；2)分析综合换乘的空间需求；3)换乘空间的精细化组织；4)换乘流线的设计，特别是在有限的土地资源约束下，将换乘功能和城市功能进行精细化的布局，通过平面、立体以及平面+立体的方式来实现；5)塑造良好的换乘物理环境；6)加强换乘信息指引设计；7)加强与周边目的地地区的交通联系；8)构建换乘环境改善评价体系。

换乘友好环境交通设计重点考虑综合交通枢纽的换乘功能和目的地的畅达功能两类需求。换乘功能重点考量各种网络体系服务能力的匹配，同时还要考量乘客出行的高效便捷、无缝一体、安全舒适和智慧赋能需求。传统的交通组织分析主要是针对交通量的分析，需要把关注对象从交通量转化为空间要素，例如日本在《站前广场规划指南》中要求环境功能空间占50%。空间要素明确后，需要分析空间联系的优先顺序，一般为步行、非机动车、公共汽电车、小汽车(包括网络预约出租汽车、巡游出租汽车等)。

在城市内部，在有限的土地资源里增加城市功能需要通过立体化空间组织来实现。东京涉谷站将公共汽车、地铁等功能集中在一个综合大楼里，公共汽车站设置在5层裙楼的顶层，通过扶梯或者直梯实现地铁和公共汽车换乘。福冈天神中心站将城市功能中心和综合交通枢纽中心立体设置在一个楼宇中，市域铁路、城市轨道交通(2层)、公共汽车(3层)、长途汽车(4层)分布在不同楼层，通过自动扶梯实现相互换乘。公共汽车通过地面与各楼层联系的匝道进出，乘客使用自动扶梯即可实现各种方式之间的便捷换乘。同时，楼宇里也布局了商业设施、办公设施和宾馆。

在城市郊区，综合交通枢纽大多是平面布局，一般通过设置广场实现多方式换乘；也有一些采用立体和平面组合布局。无论何种布局模式，都应该充分体现内部换乘和目的地出行功能的统筹。一方面应充分考虑环境的设计，通过室内室外整体环境塑造实现全天候、明亮和整洁的目标。另一方面，换乘信息系统设计是需要重点提升的方面，涉及目的地及枢纽内综合换乘指引。不管是地面还是旁侧空中，应实现不刻意寻找指引即可从一个点到另外一个点。另外，需要充分考虑与周边设施的交通衔接，通过步行系统将综合换乘点与周边设施无障碍联系，借助空中、地面和地下步行系统延伸到目的地。日本曾经研究过综合交通枢纽换乘友好环境或者服务导向的综合交通枢纽需要考虑的影响因素以及评价指标和方法，可以借鉴。

总结

综合来看，塑造综合交通枢纽换乘友好环境需要关注：1)构建多层次、网络化、广覆盖的公共交通服务是提升城市公共交通活力和竞争力的重要途径；2)综合交通枢纽是网络融合的重要环节，也是实现全出行链高质量出行的重要环节；3)基于公共交通主导方式的出行链中，换乘体验友好至关重要，换乘环境影响出行方式选择；4)重视网络构建、敷衍换乘设计普遍存在，换乘友好环境交通设计长期以来是规划、设计和运营组织的薄弱环节，常常以工程设计取代交通设计；5)分析换乘行为需求，营造友好换乘环境，基于一体、可达、便捷、舒适、安全、可识别、全天候目标构建换乘友好交通设计理论与技术体系迫在眉睫。

截至2022年底，中国城市轨道交通运营里程9 584 km、公共汽电车运营线路总长度166.45万km，全年共计承载546亿人次出行需求。在空间、财政等资源紧约束条件下，两张网络的协同发展已经成为超大城市交通治理需要攻克的核心难点问题。受制于精细化数据底座的缺失、公共汽电车改革系统性不足、城市轨道交通设计运营精细化不足，两网融合未能取得预期成效，亟须以运营为导向，从数据底座构建、公共汽电车全面改革、城市轨道交通运营降本增效三方面推动城市轨道交通与公共汽电车融合的全面破局与高质量发展。

构建数字孪生底座

新形势下的两网融合是一项复杂的系统工程。在缺乏用地、产业、人口/就业岗位、城市轨道交通客流集散等相关数据的情况下，仅仅依靠单一系统客流数据难以精准建立乘客画像、识别跨方式转移需求和乘客完整活动链，导致融合服务的定位、布局与规模难以准确估计。需要构建数字孪生底座打破数据壁垒，融合手机信令、手机位置服务(Location Based Services, LBS)、共享单车、乘车刷卡等多源大数据，运用数学建模、交通仿真等手段实现不同时段、不同空间单元的人群构成、活动规律的系统观测，深入挖掘不同人群的差异化出行特征规律与方式间转移潜力，揭示现状交通设施与服务存在的短板，为城市轨道交通与公共汽电车协同治理提供依据。

全面推动公共汽电车改革

公共汽电车愈加呈现复杂巨系统特征，各方博弈的复杂程度全面提升，行业管理的工作负荷和难度远超以往。近十几年，虽然很多城市在持续推进公共汽电车线网优化工作，但并未扭转客运量、运力投入产出效益、财政补贴效益持续下降的局面。财政补贴与线网优化、票制票价、考核机制、信息化、存量资产盘活与降本增效、冗余从业人员分流安置等紧密相关且环环相扣，离开闭环中的任何一项工作，财政补贴优化方案都不可能真正落地。因此，亟须在综合客运交通体系“一盘棋”框架下，结合未来城市轨道交通线网布局、人口/就业岗位分布、居民出行需求变化趋势，重新审视公共交通的总体定位，形成具有跨部门和社会共识的改革思路与可落地操作的实施路径，加强全市各相关部门统筹协同，按照统一思路、统一方向推进改革工作。

城市轨道交通运营降本增效

超大城市在快速发展城市轨道交通的同时，在城市轨道交通规划、设计建设、运营管理等方面面临着共性问题。规划方面，随着城市轨道交通网络化运营，复杂巨网络下科学决策愈加艰难。同时财政紧约束下投融资压力大，城市轨道交通可持续发展面临巨大挑战。设计建设方面，需反思报批导向、惯性增长式客流预测，既有设计未因地制宜考虑客流特征和服务要求。运营管理方面，客流与运能匹配性较差，运营组织不够灵活，平峰期运能浪费严重。城市轨道交通是复杂巨系统，其发展重点应聚焦乘客服务水平提升、运营安全可靠以及企业降本增效。因此，需要综合运用大数据、BIM、CIM、数字孪生、实时在线仿真等技术手段，开展精细化客流分析，支撑城市轨道交通车站精细化设计，降低工程造价。根据城市轨道交通实际运营客流特征，合理优化运营组织，降低运营成本；综合运用智慧化手段，合理调控城市轨道交通出行需求，共同助力城市轨道交通健康、可持续发展。

南宁市公共交通系统发展较为完备，拥有多级公共交通网络，包括城市轨道交通、快速公共汽车交通、公共汽车交通等。城市轨道交通建设效益排名前列，运营里程在全国49个城市中排名22，客运强度排名11。2022年8月，南宁获批“国家公交都市建设示范城市”，公共汽车交通基础设施日渐完备。然而，与其他城市横向对比，南宁市公共交通出行分担率偏低，2021年仅为11%。公共汽车出行长距离与小汽车竞争、短距离与电动自行车竞争，公共出行领域与共享电动自行车竞争，发展艰难。为了提升公共交通服务品质、实现多种方式的融合发展，南宁市多方式公共交通融合规划项目提出“网、点、数、体”四大战略。

“网、点、数、体”四大战略

“网”指网络融合提升，包括强化城市轨道交通骨干网、振兴公共汽车主体网、统筹非机动交通辅助网。1)主城区加快推进第三轮城市轨道交通建设规划获批线路建设，将城市轨道交通800 m半径职住人口覆盖率由42%提升至50%；都市区推动市域(郊)铁路辐射周边“3副城”，促进产城发展。2)优化公共汽车线网，降低其与城市轨道交通共线比例，取消、截短过长线路；加密公共汽车局域网，实现大型社区、商圈、医院、校区等大型客流点与城市轨道交通车站快速接驳，新增、优化微循环公共汽车线路20条；强化特色公共汽车线网，发展校园公交、健康公交、社区公交和购物公交等。3)非机动交通网络方面要保障独立路权，增强连续性，通过建设风雨连廊、改善路面条件等措施改善非机动交通出行品质。

“点”指节点衔接优化，包括对外开放窗口打造、公共交通多级枢纽建设、城市轨道交通车站接驳优化。1)利用智能引导、智慧站台、智能调度，提升城市轨道交通枢纽和公共交通的换乘体验，完成南宁东站、南宁站接驳体验升级，接驳时间缩短至10 min以内；保障航空枢纽空、铁、轨接驳效率，市郊铁路机场线(S1线)建成后，机场到达层至高铁、城市轨道交通、机场大巴的接驳时间控制在10 min以内。2)构建对外枢纽、中心枢纽、组团枢纽和一般枢纽的4级枢纽体系。3)优化城市轨道交通车站衔接设施，提升换乘体验，城市轨道交通车站周边50 m公共汽车站覆盖率由68%提升至80%、30 m内共享电动自行车专用停车位100%覆盖。

“数”指数智创新赋能，包括出行服务创新、便捷支付创新、统一管理创新和智慧设施创新。1)建构南宁特色的“N+MaaS”智慧出行服务模式，实现源于MaaS高于MaaS的目标。N既是南宁拼音首字母，也指N种交通方式，另外还包括N种活动。2)实现城市轨道交通、公共汽车、网约车、出租汽车、共享单车等一站式支付。还可以实现“一码通城”，打通餐饮购物、体育场馆、公园等预约与支付。3)建立绿色出行奖励机制，推动“双碳”目标实现。建设公共交通大数据资源池，推进多种交通方式运营“一网统管”。

“体”指体制机制创新，包括主体协同融合、公共交通资源整合和协同机制构建。1)全面整合城市公共交通运营主体，实现“运营一张网、管理一盘棋”，保障多方式公共交通融合治理措施的全面、高效实施，可以采取收购、控股、参股、合作等方式进行。2)整合公共交通设施、设备、载具资产等资源。3)市级层面成立领导小组，明确相关部门、企业任务，推动高效实施。

工作推进

本项目以一年内展示全新面貌、三年内完成核心工作、五年内基本建成为目标。通过近一年的实践看，成效显著。网络方面，开通了3条接驳地铁的快速公共汽车交通线路、4条网约公共汽车线路、1条城际公共汽车和2条城乡公共汽车快线。节点方面，对南宁东站交通指引系统进行整体改善，换乘效率显著提升，琅东风雨连廊项目列入城建计划，即将实施。数智方面，进行出行APP整合，实现了多方式出行信息集成、免密支付、车辆实时到站信息查询、组合出行规划等功能；另外，正在推进多方式公共交通协同监测平台工作，将构建公共交通数字底座。体制方面，南宁公共交通集团有限公司整体划拨进入南宁轨道交通集团有限责任公司，还实现了对广西南宁超大公共交通有限责任公司的整合。

思考与建议

主体整合、支付整合、节点衔接优化和网络优化等方面对于多种公共交通方式的融合发展至关重要。

首先，主体整合是推动公共交通融合的关键。通过城市轨道交通、公共汽车、出租汽车、网约车、共享单车等多个主体整合，可以提高各主体之间的协同效率，实现资源共享和优势互补。另外，本项目由交通局统筹，南宁轨道交通集团有限责任公司实施，该公司作为牵头企业，执行力强、效率高。

其次，支付整合是本项目落地的难点和关键抓手。支付整合有利于调动各方的积极性，也有利于实现交通资源和交通服务的联动，改善乘客出行体验。

再次，节点衔接优化是实现换乘友好的难点。传统的换乘主要围绕公共交通线路进行组织，未来要逐步调整为围绕城市轨道交通车站进行一体化组织，空间资源紧约束下的精细化设计至关重要。另外，需要打通城市轨道交通、公共汽车、共享单车等数据资源和运营资源，实现一体化的运营调度。

最后，网络优化需要结合实际情况逐步推进，避免短期内造成市民出行不便。

交通方式的变化如同一面镜子，映射出社会发展的日新月异。伴随出行需求持续增长，与之相关的道路资源、环境、城市管理等方面的问题也逐渐显现，如非机动交通出行空间品质不高、城市轨道交通边际效应递减、公共汽车客运量下降等。上述问题的产生给城市和交通高质量发展带来了严峻挑战，降低了市民绿色出行的意愿，从而进一步导致城市交通结构越发趋向私人化、个体化，产生更多的交通问题。因此，如何加快构建城市轨道交通、公共汽车交通、非机动交通三网合一的绿色低碳交通运输体系，让出行更加环保、更加低碳、更加可持续，保障市民出行更加安全、舒心、放心，是当下城市和交通高质量发展背景下需要探索的重要方向。

形成一体化绿色交通顶层规划设计

首先，全面规划绿色低碳交通发展，完善的制度、规划和标准是有效构建绿色交通体系、推动绿色出行品质提升的重要保障。其次，应打破单一绿色交通方式各自为营的状态，从长远发展、系统化的角度出发，形成绿色交通融合发展、一体化的顶层规划。

因此，需要建立分层级、分类别、分方式的绿色交通规划体系，在各类规划、规范、指引中加强对绿色交通的要求，逐步制定一系列非机动交通、公共交通等相关的标准和指南，发挥对绿色交通规划设计的引导作用。尤其对于城市轨道交通相对成熟的城市，要充分考虑城市轨道交通、公共汽车协调发展的问题，重新定位公共汽车、非机动交通的功能，形成以城市轨道交通为核心，公共汽车交通、非机动交通接驳完善的绿色出行体系，为市民提供一条竞争力强、服务水平高的绿色出行路径。

推动绿色出行空间品质综合治理

除了顶层规划明确绿色交通的功能定位，还要通过空间治理、路权管控等来保障绿色出行品质。以步行、非机动车出行为例，作为重要的绿色交通方式之一，步行和非机动车是城市交通系统中最为基础和广泛存在的中短距离交通方式，也是各类机动化出行必需的的衔接方式，更是城市交通结构优化和交通领域减排转型依赖的必要手段。在城市建设发展过程中，这些最基础的出行诉求往往被忽视，进而造成“无路可走”“骑行难，难于上青天”的尴尬处境。因此，非机动交通的路权保障是绿色出行品质提升中无法回避的突出难题。

结合各城市经验，可以从以下几方面探索破解该难题。1)在顶层规划中明确步行和非机动车的路权，新建、改建道路要在控制性规划中严格落实路权空间控制，既有道路要因地制宜，通过机动车单行组织、压缩机动车道等方式探索给予自行车独立路权。2)清理非机动交通空间的占道行为，尤其是机动车违法占道停放，确保非机动交通空间连续。3)城市轨道交通车站和公共汽车站周边的非机动交通设施要充分考虑接驳便捷性、舒适性，合理规划非机动交通通行空间和停放空间，其周边新建建筑开发要考虑立体廊道连接，既有建筑周边要考虑设置风雨连廊，延展到站口、站亭，尽量实现零距离换乘。

完善绿色交通配套管理体制机制

顶层规划设计要为绿色交通赋予更重要的功能定位，品质综合治理可为绿色交通提供路权空间保障。与此同时，政府管理部门还要建立一套适配绿色交通发展的管理体制机制，为绿色交通提供更良好、更可持续的发展环境。以城市轨道交通为例，很多早期的城市轨道交通车站建设只是单纯考虑将车站建设好，并未提供便捷的接驳设施服务，对于其周边的设施用地缺乏强有力的控制。在初期客流量较小时问题并未显现，但随着客流量不断增加，车站周边设施空间不足、用地控制不佳的问题被不断放大，公共汽车站接驳无法扩容、自行车无处停放等问题比比皆是。因此，在后续的城市轨道交通规划中，要建立一套长效管理机制，结合城市轨道交通车站TOD的综合开发，超前布局接驳设施、预控土地空间；在城市土地出让阶段，要优先对城市轨道交通车站周边的土地进行储备，从源头上保证城市轨道交通可持续发展。

总结

交通建设正由增量阶段向存量阶段转变，在高质量发展的背景下，各城市都在积极探索实施交通精细化综合治理，探索有限资源条件下各类交通系统的融合发展。因此，绿色出行体系已然成为城市交通高质量发展的重要一环，通过推动城市轨道交通—公共汽车交通—非机动交通的三网融合，能够有效解决交通面临的突出难题，为广大人民群众提供更便捷、更舒适的出行服务。

交通是全球唯一持续增长的碳排放部门。作为交通的重要组成部分，城市客运交通的碳减排尤为复杂。因此，精准“计算—评价—调控”尤为重要。

城市交通碳排放的计算方法精准度欠佳，评估方法也缺乏系统性；碳排放测算方面，宏观模型全面但不精确，微观模型精确但不全面。以上海市为例，使用能源端的计算模型和使用交通量的计算模型存在20%~30%的差异。从机制角度看，由于宏观机制和微观机制的复杂性，两者之间的关系并未完全打通，导致缺乏清晰的碳减排机制。在成本效益方面，需要同时考虑全球层面的温室气体效应、污染物效益以及居民在污染物中的暴露情况等多方面因素。在调控政策方面，调控措施大多是点状政策而非系统化的政策。

总体而言，当前城市交通碳减排存在“数据—解析参数—调控”不闭环的问题。这也对构建完整的城市交通动态碳排放机理并形成一体化调控措施提出了迫切要求。

宏观机理解析

交通碳排放主要由交通需求、交通结构以及技术水平3个主要因素构成。这也被视为宏观调控的核心内容。3个宏观指标可以进一步细化为一系列的子因素，包括土地利用、活动复杂度、交通发生率、小汽车保有量、可达性、拥堵水平、车队排放性能等。

选取中国4个超大城市作为案例。4个城市的排放总量都在千万吨的量级，由多至少依次为北京、上海、广州和深圳。与国际大城市进行比较，结果显示纽约的人均碳排放量是中国超大城市的3~4倍，其次是伦敦和东京，北京和东京的人均碳排放量相当，而上海、深圳和广州则分别为北京的60%~70%。从驱动力上看，在早期扩张阶段，由于大量人口进入城市和城市蔓延导致了碳排放快速增长。在2010—2014年城市持续发展阶段，人口、交通结构、出行量以及车均载客数量等因素使得碳排放增速有所放缓。2015—2019年，碳排放维持稳定，并在某些地方呈现下降趋势。然而，疫情对4个城市产生了不同的效益，上海和深圳地区由于出行率大幅度降低，碳排放减少；北京和广州地区由于人口增加以及汽车出行比例增加而导致碳排放增加。

通过宏观机理解析发现了城市碳排放变化背后的具体驱动因素。然而，这些因素并不能直接成为政策制定者施策的抓手，还需要更进一步的深入挖掘，并对其中的关键要素进行深入探索，以便更好地调控交通碳排放。

多维调控探索

1）交通拥堵溯源及碳排放调控。首先提取车行OD并进行轨迹数据挖掘，确定可能车行OD及其对拥堵的贡献。累计拥堵贡献率的结果显示，外围的通勤区域对交通拥堵的贡献较大，例如上海市张江高科技园区和嘉定区。这些OD被分为4类，可采用不同类型的调控措施。对于OD集中型，推广拼车和通勤公交；对于O集中型，采用错峰出行；对于D集中型，实施弹性上下班；OD均不集中型目前尚难调控。根据初步测算，采取调控措施后的早高峰碳减排效果可以达到10%~20%。

2）氮氧化物污染物暴露的影响与协同减排。利用污染物监测数据和人口动态数据进行人口时空暴露的测度，总体暴露结果呈现从市中心向郊区递减的特征。进一步对上海市宝山区进行居民交通污染物暴露刻画，结果显示主干路上的污染物分布较高，这主要与大型货运交通及产业分布相关，并发现道路污染物对男性的影响高于女性，差异水平在10%左右，这主要和不同性别的时空行为差异相关。

3）家庭视角下的调控。家庭燃油车拥有量越高、年收入越高，越倾向于非低碳出行方式；家庭与最近地铁车站的距离对居民选择低碳出行方式具有负面影响，距离越远，选择非低碳出行方式的概率越高。在用车引导政策调控下的不同用车情景中，居民表现出差异化的用车意愿，其出行方式选择行为受用车成本与用车便利性两方面因素影响。

4）合乘调控。基于上海市出租汽车数据，计算合乘可能性以及碳减排潜力。结果显示，污染越严重的地方碳减排越明显，马太效应使得合乘的碳减排效果呈现单中心和同心递减模式，体现为中心城区和内环路内的碳减排潜力可达23%~28%，而郊区仅有2%。此外，通过探索合乘点和建成环境的关系，发现了合乘点和城市轨道交通车站的强相关性，意味着在城市轨道交通车站附近进行合乘具有更高的可能性。

思考与讨论

宏观层面的比较能够揭示表层机理，但是只能在指标层面(出行距离、交通结构、车辆排放水平)对城市的大方向大趋势进行分析，进一步深入需要对居民出行、车辆使用的时空行为特征进行精准化刻画。从碳排放角度来看，小汽车是城市交通碳排放的主要驱动力，占比可以达到90%以上。因此，提升公共交通系统的吸引力、减少小汽车的“保有、使用”，以及进一步调控乘用车的时空利用方式(错峰、合乘等)可能是未来的重点调控方向。

此外，分城市、分时空、分人群的精细化调控极为必要，现有数据环境可以支撑各维度调控的政策仿真和效果评估。学术探索和交通政策需使用同一套话语体系、同一套参数，促进研究间可比较、可迭代，从而在宏观上支撑交通战略、微观上支撑交通设计和调控。

面向未来，需要更多考虑电动汽车的影响，后电动化时代的低碳化运营、交通能源融合(车网互动等)是走向碳中和的关键。

发展目标从“能走能骑”转向“健步悦骑”

北京的步行和自行车交通经历了“鼎盛—衰落—复兴”的发展阶段。2017年以前是“有而好”，在物质空间方面实现能走能骑；2018—2025年是“优而好”，在空间品质方面实现好走好骑；2026—2035年将是“友而好”，在城市与人的关系方面达到想走想骑。

2018年，《北京城市总体规划(2016年—2035年)》正式批复，确立了自行车和步行交通在超大城市综合交通系统中的地位，提出“建设步行和自行车友好城市”的发展目标。2020年，《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)2018年—2035年》正式批复，提出“建设健步悦骑城区”的美好愿景。北京市经历了从“提倡步行和自行车交通”到“建设步行和自行车友好城市”，再到“建设健步悦骑城区”的发展目标变化，实现了城市步行和自行车交通发展战略的重要进阶。

发展策略从“重视通行空间”转向“空间与环境并重”

随着发展目标的变化，步行和自行车交通的发展策略随之逐步深化。步行和自行车交通系统在以往关注空间设施保障的基础上，更强调环境品质的提升；在关注通行功能保障的基础上，更强调场所功能的营造；在以往局限于步行和自行车交通系统自身的基础上，更强调多交通系统的协调。

从行人和骑行者的不同层次需求上看，应打造健全、健行、健康的街道。健全的基础设施，即人行道、非机动车道、机非隔离设施、自行车停放区、城市家具等步行和自行车交通基础设施完备；健行的通行空间，即人行道和非机动车道连续、宽敞，路面空间无障碍、好通行；健康的街道环境，即塑造稳静的街道空间消除安全隐患，采取机动车主动干预措施减少污染排放，推动市民主动选择步行、骑行强身健体。

从行人和骑行者的不同感官感受上看，应塑造悦目、悦耳、悦心的场所。悦目的街道景观，即改良街道景观设计，开放封闭的绿化空间，推动街巷林荫化改造，强化街道整体意象、景观元素、驻足节点整合设计；悦耳的街巷氛围，即禁止机动车鸣笛，让街巷成为有鸟鸣、有欢声、有笑语的公共空间；悦心的空间场所，即结合社区服务设施、沿街外摆空间、交叉口转角广场，营造宜漫步、宜驻足、宜凝思、宜短聚的魅力交往场所。

规划重点从“技术方案性规划”转向“政策性和呼吁性规划”

在城市更新背景下，步行和自行车交通规划治理应更注重“多元共治、专业协同、公众参与”，在以往空间设施的技术方案性规划的基础上，更强调制定小汽车引导和干预措施的政策性规划，以及面向公众宣传教育的呼吁性规划。

1）搭建健步悦骑多部门协同平台。坚持“政府主导、部门协同、属地配合、公众参与”的治理思路，建立相关部门协同配合的机制，从部门多头管理转变为平台统筹管控。

2）构建健步悦骑一张图。依照愿景目标，形成“全域覆盖、要素叠加、指标统一、政策协同”的一张图，交通、市政、景观等多专业部门在规划、设计、施工等各阶段均在一张图的框架和要求下有序推进，各管理部门依照一张图进行全程管控。

3）打造健步悦骑示范街区。全面优化街道空间和过街设施，加强人行道净化，提升绿荫覆盖、座椅休憩等环境品质，加大步行和自行车交通路权保障，提升步行和自行车交通出行体验；转型骨干道路功能，由传统的机动化快速廊道逐步转变为由健步悦骑与高品质公共交通共同支撑的绿色交通骨架，选取历史文化街区先行先试打造无车区，形成活力交往、安宁居住、文化传承的特色街区环境；强化步行和自行车交通网络与蓝网绿道、文化探访路的融合，强化街道整体景观设计和公共空间场所营造。

4）开展健步悦骑宣传教育活动。配合无车日、公共交通周等，开展一系列步行、骑行的宣传教育体验活动，提升市民步行、骑行意愿，逐步转变小汽车忠实用户对步行和自行车的消极态度，让健步悦骑文化在市民心中生根发芽，推动步行和骑行从活动变成习惯，从习惯变成文化。

近年来，随着国内外智慧城市发展，智慧技术的影响越来越重要，空间场景、空间产品和空间模式的创新研究与实践成果越来越丰富。城市轨道交通车站周边地区正在成为智慧城市创新探索的重要空间载体，而TOD模式在未来智慧城市发展过程中形成什么样的演化趋势和发展动态值得进行更加充分的研究和跟踪。

TOD模式概念的动态发展历程

在智慧城市发展趋势下，随着无人机和自动驾驶等技术的应用，针对TOD模式的去留问题存在一定的争论。部分论述认为，城市轨道交通和公共汽车交通的作用会减弱，城市规划建设甚至出现“去TOD化”的趋势；也有论述认为，无人驾驶技术将成为公共交通系统的补充，TOD模式在很长时间内依然具有重要的价值。

针对这一争论，从历史发展的视角看，TOD的概念内涵和模式发展并不是刻板一成不变地停留在最初的概念上，而是随着时代发展不断变化的动态过程。以彼得·卡尔索普(Peter Calthorpe)的研究为例，从20世纪90年代提出这一概念开始，TOD模式在不同阶段先后与精明增长、区域规划、低碳生态城市以及智慧城市等概念结合，承载了不同意义，并表现出不同特征。

可以发现，未来城市中TOD规划的基本原则依然有效，同时也将出现智慧技术影响和创新内涵发展的新变化。当前阶段，规划设计机构和国内外学者也在尝试探索面向未来的新型TOD模式，如TOD4.0、TOD5.0、未来TOD社区等新概念和新模式不断涌现。

具体的规划实践中，TOD也正在以与以往不同的新形式展现。例如沙特阿拉伯正在建设的镜线城市(The Line新城)，依托高速城市轨道交通、重视功能混合、强调紧凑开发以及关注城市空间品质等规划设计原则与TOD模式一致，但显现的空间尺度和布局形态则是在长度170 km和宽度200 m的线性区域上，建设高度500 m混合功能的建筑综合体，与TOD模式存在巨大差异。基于新技术推动，依托TOD基本价值观或者原则进行空间范式创新的时间节点或许已经来到。

智慧城市发展阶段TOD模式的长期价值

在智慧城市发展背景下，城市轨道交通是否能够长期形成对城市发展的支撑？TOD模式是否依然有它的价值？针对上述问题，答案应该是肯定的。

首先，城市轨道交通系统建设具有长期性。从日本和美国的经验来看，城市轨道交通建设生命周期非常长，可能要在百年以上的时间考虑对城市的支撑作用。相对的，城市轨道交通车站地区的开发建设也是百年大计，在未来城市建设中城市轨道交通车站依然担负着作为城市建设重要节点的作用。

其次，未来城市依托城市轨道交通车站形成单元化结构成为趋势。智慧城市将形成去中心化或者单元化的空间结构，社区单元在城市中将发挥更加重要的作用。而在低碳生态发展的理念下，这些社区单元的交通联系多以城市轨道交通和公共汽车为主，TOD模式依然是主要的开发建设和空间组织模式。

最后，智慧技术与TOD模式结合将为TOD规划的创新发展提供新的活力。在中国的研究实践中，雄安新区和上海15 min生活圈模式、成都公园城市模式以及浙江未来社区模式，均重视智慧技术与TOD模式融合对城市空间模式变化的影响。国际上，诸如沙特阿拉伯镜线城市、萨尔瓦多的比特币之城(Bitcoin City)和日本柏叶等智慧城市的规划建设实践中依然可以看到城市轨道交通系统和TOD模式的深远影响。

智慧TOD的内涵、结构与模式的变化趋势

内涵方面，技术、社会和空间三元融合的趋势值得重视，TOD规划将形成“智慧+创新+低碳”的融合趋势。TOD模式不仅应该重视公共交通客流和土地开发，更要借助智慧技术、创新业态和低碳理念，为车站地区的规划建设带来新的价值。特别是当前，TOD模式、生活圈模式、创新街区模式和智慧社区模式在智慧技术应用、服务创新人群、公共服务提升和促进紧凑发展等方面形成了诸多共同的特征。智慧TOD模式应该形成新的结构设计和模式描绘，而不应仅停留在按照卡尔索普经典模型直接沿用的阶段。

结构方面，TOD规划在城市总体规划层面与智慧城市理念和技术结合，为城市整体形态的优化提供结构骨架。近期，以埼玉市为代表的部分日本城市在市域国土空间规划层面尝试采用智慧技术跟TOD模式结合，依托城市轨道交通和公共汽车交通网络，跟智慧服务设施、大数据及自动驾驶技术等做结合，在城市、自然、乡村层面对整个城市的结构优化、用地调整及设施配置提出了规划引导。这些经验可以对中国城市在国土空间规划方面结合TOD模式进行智慧城市探索形成参考借鉴。

模式方面，智慧城市发展阶段的城市轨道交通车站地区的空间形态正在发生新的变化，体现为尺度、功能、场景等不同视角。例如智慧TOD模式的影响圈层出现了扩大的趋势，结合自动驾驶公共汽车的接驳，考虑外卖、快递、无人机和高速网络服务等条件变化，城市轨道交通车站地区影响范围不再局限于半径600~800 m，而是扩大到半径2 km，在更大范围跟其他相关城市功能和空间资源协同，形成线上线下融合的新模式。同时，城市居民工作生活方式的变化带来新的空间场景，并不局限在交通、医疗或居住等特定领域内，而是形成具有多种功能交织、服务创新发展的融合场景。

存量发展阶段，应将绿色交通系统的构建置于城市高质量发展这一目标要求中，这是依据出行需求特征和充分考虑与城市交通综合治理的内在联系的价值判断。

在各层次规划中仍需强调公交优先发展理念，保证政府施政行为的一贯性，以此作为城市规划建设的约束和边界要素。在存量高质量发展阶段将公共交通发展建设及服务提升至重大民生和城市可持续竞争力的高度，以TOD模式为抓手，充分协同公共交通用地布局与城市空间发展的关系。必要时应编制“城市交通发展战略纲要”来固化这一要求。

深化公交企业的现代化企业改革。作为城市政府提供基本公共服务的载体，公交企业既要发挥社会经济活动运行稳定器的作用，又要积极主动丰富服务内容。充分调动市场资源减少财政亏损性支出，其关键在于平衡运输规模与效能之间的关系。现有管理方式和手段难以适应经营发展需求，线路开设方面仍偏重于核心区，对业已形成的城市外围地区客流培育式微，运营模式单一。如何在全市范围考虑轨道交通与公共汽电车的功能要求，实施服务创新，需要企业更加具备眼界和主动性。

开展“轨道交通—公共汽车—非机动交通”出行链的衔接研究或规划。根据出行需求特征，明确城市不同区域的公共交通设施布局要求。将交通设施布局安排与城市公共空间治理相结合。例如创建城市核心区注重“公共交通+步行”、区域间注重“轨道交通+公共汽车”、外围居住区注重“公共交通+自行车”的模式，不断提高社会治理能力和水平，达到区域性国际中心城市的发展要求。

持续调整与优化公共汽车线网，提升公共汽车服务品质。城市空间发展必然导致人口、就业岗位的分布变化，公共汽车运输供给侧的适应性要根据交通需求作适时调整。调整内容主要包括线路、运营调度方面，保证公共汽车运力配置与客流强度大致吻合，以降低空驶率和平均成本。过去一段时间，单一注重规模的扩张而非结构性调整是造成空驶率较高的原因之一。此外，市民出行对服务品质和多样性有更高的期待，出行时间的可计划性和服务功能的多样性是公共汽车提质增效的方向，在如何保证公共汽车路权，开设城市观光公交、预约公交、定制公交等方面还要出实招，将工作真正落到实处。

与新一轮公共汽车提质同步深化票制票价改革。在优化车辆、线路、运营、服务的计划中要特别重视票制票价机制的创新。本着公平、公益的基本原则，建立根据服务品质的不同形式与居民消费收入关联的票价增减模式。可采用票区(划定服务分区)制、分段(乘坐距离)计价制、分类(服务类型)制等方式。在新的票制票价制定上需要更加关注城市低收入劳动力群体，真正使经济发展成就惠及广大市民，增强市民的获得感，进而提高公共汽车客流吸引力，提升公共汽车出行分担率，优化城市交通结构。

发展和利用大数据信息实现智慧公共交通。大数据、信息化的发展目的在于获取全样有效样本供决策分析和服务改善。公共交通信息化建设取得了一些成果，但离实际应用还有很长的路要走。现阶段主要暴露的问题是缺乏业务需求和专业研判，导致在运营端没有形成针对决策的业务指标体系，流于“可视”功能；乘客服务端无信息或信息不全，乘客出行预期不明；下一步关键在于升级完善决策支持系统，形成完备的公共交通信息数据收集、分析、评估、决策的全链条数字服务。

非机动交通系统是城市综合交通体系的基础

非机动交通设施是城市交通最基本的交通服务设施。步行是人类最基本的交通方式，承担了所有的终端出行。因此，在不同交通系统之间、交通设施与城市功能空间之间，打造与需求匹配的非机动交通系统是多种交通方式衔接融合的关键，是城市综合交通体系功能发挥的最基础保障。

随着人口老龄化加速，居民对步行、非机动车等非机动交通的关注度和需求比以往更高。以天津市为例，近年来虽然居民出行距离持续增加，但是非机动交通出行比例一直维持在65%左右，居民对城市交通关注度最高的问题也集中在轨道交通和非机动交通方面。

落实“碳中和、碳达峰”战略，补齐城市治理短板，打造居民15 min生活圈，都需要完善非机动交通与公共交通的衔接配合。天津市中心城区轨道交通车站周边800 m范围内覆盖人口达到360万人，但是真正能够通过步行、非机动车实现10 min到达轨道交通车站的居民只有200万人，完善非机动交通系统对发挥轨道交通网络效益具有重要意义。

促进居民消费、发展现代服务业、创造高品质生活都需要营造良好的非机动交通出行环境，进而提升城市活力。2016—2019年，天津市对包括滨江道、和平路在内的18条道路的非机动交通环境进行了全面改造和提升。滨江道、和平路在18:00后的停留人数是改造前的2~3倍，夜间活力显著增强。所有改造道路商业消费指数平均增加约15%。

改善非机动交通环境需要构建因地制宜的评价标准

居民的非机动交通出行意愿和出行行为与非机动交通环境直接相关。2021年，住房和城乡建设部颁布了《城市步行和自行车交通系统规划标准》(GB/T 51439—2021)，对交通网络、通行空间、过街设施、停驻空间、交通环境、交通信号、交通标志标线进行了一般性规定，对推动步行和自行车交通体系建设发挥了重要作用。

对非机动交通环境优劣的评价很大程度上由出行者的主观感受决定。出行者个体特征、出行目的、周边土地利用、城市自身地理气候条件等方面的差异会使相似的非机动交通环境带给用户不同的感受。即使是同一位出行者、在同一个街道、有着同样的出行目的，也会因为出行时间、自身状况变化等原因对非机动交通环境产生截然相反的需求。

另外，既有的城市非机动交通网络绝大部分依托于城市道路两侧的人行道。大部分城市道路系统规划设计的出发点是保障机动车交通出行的连续性和通达性，路网间距和连通度与非机动交通出行需求有较大差距，机动车道两侧的人行道很大程度上以满足道路设施布置为主要功能。天津市中心城区单侧人行道平均宽度3.1 m。本就不宽的人行道在被树穴、变电箱、各类岗亭占据后，连续步行空间非常狭小。再加上路面铺装不平等因素，出行者宁愿选择在机动车道上步行。部分道路的人行道反而成为承载人流量最少的道路空间。因此，以城市道路为基础的评价体系难以适应新时代的非机动交通出行需求。

城市非机动交通应形成独立、连续、完整的体系，规划、设计和评价标准不应拘泥于把城市道路网作为主体，而应在此基础上全面完善非机动交通体系。步行系统是城市道路系统的重要组成部分，应切实把非机动交通优先落在实处，在保障非机动交通出行需求的前提下设置机动车道和路内停车等其他交通功能的道路空间。建议结合不同城市特点、不同用地空间功能、不同人群特征设定相应的评价标准，进而开展规划、设计和建设工作。

完善非机动交通系统规划和管理机制需要注重公众参与

非机动交通系统规划应统筹多方关系，形成完整体系。非机动交通空间涉及部门众多，仅城市道路人行道就涉及规划、住建、交通、城管、市政、交警等多个部门，道路两侧的商业街区退线又涉及商务、工商等部门，而居住区、城市公共空间、旅游区等范围内的非机动交通空间涉及的相关方就更加复杂。总体来说，非机动交通环境改善不同于道路网、轨道交通线网等设施规划，更偏重于城市交通治理范畴，更多的是面向需求改善既有设施环境、明确空间功能、完善日常管理。非机动交通系统的规划建设应更加注重公众参与，形成有力的协调决策机制，在充分了解各方需求的前提下制定相应的规划方案并进行责权划分才切实可行。建议以城市体检为契机，开展片区交通体检工作、建立非机动交通环境信息平台，结合城市更新改造逐步探索非机动交通环境改善的管理和实施机制，践行“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念。

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