解密塘厦 丨 工业重镇的“土地突围”

首先整治目标从助力乡村振兴调整到实施国土空间规划。早期主要以乡镇为实施单元，通过农用地整理，促进耕地保护，通过建设用地整理，反哺乡村发展和改善人居环境。随着试点工作的展开，范围扩展到县域乃至市域，整治对象囊括了农用地、低效用地、生态用地等类型，实现全域全要素覆盖，逐渐成为实施国土空间规划的重要手段。

其次整治内容从工程建设深化到空间治理格局优化。在前期探索中，主要以整治工程为主，提高土地集约节约利用水平、促进乡村振兴发展。随着地方实践的深入，全域土地综合整治发展到对体制机制的探索创新，破解土地利用的约束和创新土地利用路径。

针对上述特征，快速工业化地区亟需对产业持续发展的空间需求和国土空间规划约束的空间治理模式进行探索。一方面，以产业发展为核心，建立国土空间规划实施路径。依据国土空间规划和遵循产业发展规律，建立格局谋划、行动策划和项目实施的空间实施路径，优化国土空间格局，促进多维行动的空间集聚和保障成熟地区项目落实。另一方面，以有为政府为引领，协同多元主体创新整治实施模式。强化政府的主导作用，妥善处理政府与村集体、权利人、市场主体的关系，协调利益格局，形成合力推动全域土地综合整治。

试点历程：从局部试点到全域“扩面提质”。2021年1月自然资源部办公厅发布《关于印发全域土地综合整治试点名单的通知》，塘厦镇纳入全域土地综合整治国家级试点，市、镇两政府积极响应，选取了塘厦、林村、四村、龙背岭四个行政村开展试点探索，制定实施方案，着力推动试点范围的农用地整理、建设用地整理、乡村生态修复和风貌整治等。随着工作的推进，以四个村为对象的试点工作，难以满足全镇高质量发展的需求，塘厦镇政府适时将范围扩展至全域全要素，以建设用地为主导、以项目谋划实施为抓手，在全域层面统筹谋划“1+4”行动方案，探索创新“1+2”实施路径，助力塘厦打造“百千万工程”典型镇。

一是万亩产业社区行动。依托“重点集群+重点园区+重点项目”制订万亩千亿集产业社区行动方案。构建“1个创新产业集群+3个万亩级战新产业集群+5个千亩级重点产业园区+N个百亩级重点产业项目”的行动地图。划定23km²工业保护红线，促进工业向重点产业集群集聚。用优4km²的增量用地，通过政府统筹做地形成千亩方用地，为招引龙头企业、链主企业提供空间保障；提质18km² 存量低效工业用地，利用政府协同多方合作，打造重点园区和主题园区，促进传统产业转型和新兴产业培育。聚焦重点集群、重点园区近期动工一批招商重点项目、中期整备一批低效提质重点项目、远期谋划一批重点项目。

二是千亩美丽田园行动。建立“高集聚复垦+高标准建设+可持续运营”的千亩美丽田园行动方案。形成“3个千亩方现代农业园+5个百亩方都市田园”的行动地图。划定1.8万余亩的耕地保护集聚区，引导耕地向集聚区集中，鼓励先补后占做好指标储备。开展千亩耕地恢复，实现耕地占补和耕地进出双平衡；完成百亩高标农田建设，保证总量平衡和质量提升，腾挪置换实现布局优化；策划精品农业和特色观光休闲项目，实现资金平衡和长效发展。

三是山清水秀绿美行动。逐步塑造“示范地段+重点区域+全域自然风光”的山清水秀绿美行动方案。构建“1个生态屏障+1条石马河活力带+4条滨水廊道+N个节点”的山水融城行动地图，衔接生态保护红线、总体规划蓝线和河道管理线等，框定生态保护底线。近期推进干道河流、重点水域绿道碧道建设和一河两岸整治等环境基础项目，建设示范休闲段；中期协同“1+3”产业集群建设行动，疏通山水廊道、慢行系统，搭建重点区域生态格局；远期系统创建山水融城行动，逐步植入活动场景和文化元素，激活生态资源价值，形成充满活力的百里风光带。

/ 塘厦契爷石河滨水整治项目-整治前后对比图

四是城乡融合振兴行动。推进“基础提升+特色示范+机制探索”的城乡融合行动方案。借助省市乡村振兴和“百千万工程”，建设 “1个省级典型村+ 3个特色精品示范村+3个特色精品村”的行动地图。以精品村建设行动为抓手，推进公共基础设施提升、景观打造、特色风貌建设等项目，提升乡村环境和营造特色风貌；以示范村建设行动为突破，差异化推进低效工业改造、河流水系整治、历史建筑整治活化等项目，培育乡村发展新动能；以典型村培育为关键，进一步开展新型农村社区治理机制创新，推动村组产权整合和集中经营管理，以治理改革助力乡村地区长效发展。

一是通过指标腾挪促进千亩产业和千亩良田“双集聚”。在耕地保护集聚区先行开展耕地恢复工作，形成耕地流转指标，优先投放于重点产业集群，保障连片土地整备项目内的耕地指标优先调出，促进“宜耕则耕、宜产则产”，实现千亩方产业社区和千亩方良田的双集聚。

/ 全域耕地指标腾挪示意图

二是综合运用“收回+腾挪+征收+拆除”实现连片土地整备。一方面，成立专责小组，针对存在私下流转、以租代售等历史遗留问题的土地建立工作台账，综合运用司法和协商手段开展土地收回，对于存在土地置换意愿和条件的进行腾挪置换，确保政府掌握集中连片的土地资源；另一方面，建立统一的土地征收和拆迁补偿标准，创新土地增值收益共享和产业税收专项奖励机制，保障村集体的短期和长期收益，促进集体土地征收和存量建筑拆除工作顺利推进。通过综合运用以上手段，实现大规模连片土地整备，保障龙头和链主企业空间需求。

/ 多手段运用的连片土地整备示例

三是基础设施先行营造高品质产业基地，助力品质招商。先行开展配套设施建设工作，疏通内外交通网络，完善公共服务和市政设施，开展生态修复和绿道碧道建设，形成高品质、品牌化的现代产业社区，提高对优质企业和创新人才的吸引力，提高产业招商的竞争力。通过开展连片产业用地整备工作，塘厦目前已初步完成4处千亩方产业社区的整备工作，引进多家龙头和重点企业落位。

/ 凤凰岗产业社区美丽田园、凤凰花海、滨水碧道、古村整治等建设效果图

一是“政府+村集体”共建共享模式，镇村合作开发建设重点产业园区。政府需要与村集体共同出资、共同行动、共享空间发展权，推进园区整体开发。一方面，政府利用规划编制、启动资金、历史问题处置等工具，统筹园区整体规划、重新划分土地权益和制定统一开发运营方案。在园区内政府明确要求连片收储三分之一产业用地和配套设施用地，提升园区品质和招引重点企业。另一方面，村集体理顺园区产权关系、摸清改造意愿和利益诉求。探索利用安置物业、集体建设用地入市、税收分成、土地出让金返还等多种方式，给予村集体合理收益，降低改造成本、确保村集体经济持续增长。

/“政府+村集体”共建共享模式图

/ 石鼓重点园区改造模式划分示意图

二是“政府+市场”分工合作模式，打造主题产业园区和重点产业项目。市场拥有强大的技术团队、开发经验、资金链条和产业资源，政府通过给予市场企业合理利润空间，充分调动市场的积极性，打造主题化重点园区和建设重点项目。一方面，政府利用规划审批、土地出让、产业政策等工具，把握片区发区发展方向、总体布局与公共设施配套，明确政府获取的货币收益和实物收益。另一方面，市场提供资金和产业资源，在政府引导下开展土地整理、拆迁谈判、园区建设等一系列工作，市场通过商业、住宅用地开发，精细化招商运营管理，获取合理的利润。以石潭浦重点园区为例，园区面积796亩，可提供约150万m²产业及配套空间，其后由专业化市场主体进行开发建设运营，目前首开区意向入驻企业超过20家，其中国家高新企业8家，预计年产值 80 亿元。

/“政府+市场”协作开发模式图

三是“政府+国企”统筹开发模式，提供优质低成本产业空间。国企平台具有较强的社会责任感，具备配合政府长远战略布局的能力，可利用其开发运营经验和市场化运作模式，通过统筹开发模式，实现对科技型中小企业、未来产业等进行孵化和培育。项目一级土地开发由政府主导，完成土地收储整备，明确园区产业发展方向及配套管控政策后，由市、镇属国企主导进行二级开发，其后按照低成本高品质产业空间政策，通过限对象、限租金、限售价降低目标企业成本，吸引优质企业入驻。目前塘厦已初步建成3个低成本、高品质产业空间项目，总投资约20亿元，可提供产业建筑70万m²。

/“政府+国企”协作开发模式图