乡村集体公益性建设用地到经营性建设用地的转换路径-规划问道

编者按

党的二十大把高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务，对推进城乡融合和区域协调发展作出战略部署。坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化，畅通城乡要素流动，顺应乡村产业发展趋势和用地需求，实现宜居宜业和美乡村建设。

在全面推进乡村振兴的背景下，国地科技策划乡村振兴“五块地”专栏，以农村承包地、设施农用地、集体经营性建设用地、宅基地、乡村公共基础设施及公益事业用地为乡村振兴用地切入点，梳理总结自然资源领域用地政策，开展用地模式研究，赋能城乡融合和区域协调高质量发展。

今日推出的是第7期《乡村集体公益性建设用地到经营性建设用地的转换路径》。

土地用途转换是存量集体建设用地改革尚待破解的关键问题。以往国家和地方对乡村基础设施及公益事业建设投入不足，集体公益性建设用地存在一定短板。同时，随着城镇化的加速推进和农村空心化问题日益显著，集体公益性设施低效闲置、布局不合理等现象明显，城乡二元结构导致乡村公共基础设施及公益性用地紧缺与利用低效并存。

乡村振兴背景下，以新产业、新业态、新模式为代表的乡村一二三产业融合发展趋势凸显，用地复合性、动态性需求增加，集体建设用地内部地类的相互转换逐渐引起关注。如何盘活利用闲置、废弃的集体公益性建设用地，促进集体公益性建设用地到集体经营性建设用地的转换是目前重难点。

土地用途转换的两种情形

乡村公共基础设施及公益事业用地属于集体公益性建设用地。存量发展模式下，探索将闲置、废弃的集体公益建设用地转换为经营性建设用地，按照新的用途优化利用，对于助推乡村振兴战略落地实施大有裨益。2019年4月，中共中央国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，允许村集体在农民自愿前提下，依法把将废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。同年9月，国家发展改革委等18个部门联合印发《国家城乡融合发展试验区改革方案》，公布了11个国家城乡融合发展试验区名单，允许农民集体妥善处理产权和补偿关系后，依法收回废弃的集体公益性建设用地使用权，按照国土空间规划确定的经营性用途入市，即赋予收回的土地从公益性用途转换为经营性用途的权利。

经营性用途转换有两种情形：一是集体公益性建设用地使用权不改变性质前的经营性利用（如出租），该情形一般属于对闲置的集体公益性建设用地进行临时性经营利用，不仅可以避免非经营性资产闲置而且有助于增加公益经费；二是集体公益性建设用地使用权改变性质转换为集体经营性建设用地使用权，该情形则涉及集体公益性建设用地使用权终止与集体经营性建设用地使用权入市^[1]，属于集体建设用地内部地类的转换。

土地用途转换的实践探索

针对闲置、废弃集体公益性建设用地转为集体经营性建设用地的情形，海南、广东、广西等地大胆创新，出台了相关政策，允许根据乡村产业发展需求对存量用地资源进行腾挪和用地结构调整。通过综合整治、用地结构布局调整优化等方式和手段，将闲置、废弃的集体公益性建设用地转为集体经营性建设用地，大力盘活农村存量建设用地，统筹农村一二三产业融合发展需求。

表1 部分地区土地用途转换政策实践探索

乡村集体公益性建设用地到经营性建设用地的转换路径

地类转换的具体规则上，由于国家现行法律政策尚未明确，随着城乡统一建设用地市场的构建和城乡融合的进一步推进，国有建设用地领域灵活的地类转换规则可为集体建设用地地类转换提供参考借鉴。

2019年，国务院办公厅印发的《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》指出，以划拨方式取得的建设用地使用权转让需经过依法批准；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。可知：地类转换以产业准入类型为依据，不受地类管制的限制，经补缴出让金后，公益性用地可以转换为经营性用地。

同样，集体建设用地土地用途转换服务于村庄整体发展定位和乡村振兴战略规划，符合规划变更的公共利益原则，集体公益性建设用地可以通过此方式转换为集体经营性建设用地，但需审慎稳妥推进土地用途转换。

海南省案例

2020年10月，中共海南省委办公厅海南省人民政府办公厅印发《关于大力发展农村市场主体壮大农村集体经济的十八条措施》（琼办发〔2020〕54号，以下简称“十八条”措施），其中第十条明确提出盘活乡村闲置公益设施，将失去教育功能的闲置校舍以“零租金”形式交由村集体单独经营或与其他市场主体合作经营。可依法将废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地，通过入市或合作联营等方式开发利用。

儋州、琼海、文昌等地积极开展闲置校园校舍盘活再利用。儋州那大镇洛南村的洛基中学已废弃十多年，学校占地24亩，面积1000平方米的3栋教学楼已成危房。2019年初，海南自贸区科沃农业开发有限公司租下整座学校，租赁期30年，每年向村集体交11万元租金。通常村学校地段较好，且操场和教室面积大，适合企业办公需求，公司花费120万元进行改造装修后，将学校打造为现代桑蚕产业的总部基地与新产品中试基地。洛基中学属于集体公益性建设用地，由教育局管理，“十八条”措施出台后，破解了企业用地痛点。村委会干部积极响应企业需求，协助打通相关用地手续，吸引企业快速入驻，有效促进闲置集体公益性建设用地到集体经营性建设用地的转换利用，是村企合作促进乡村振兴的典范。

土地用途转换的几点思考

集体公益性建设用地作为缩小城乡差距、提高农村居民生活质量、改善农村生态环境的有力抓手，在推动乡村振兴进程中扮演者基础性、全局性的关键作用。针对当前乡村基础设施及公益事业用地紧缺与低效利用的双重困境，除了加快推进农村公共服务设施“往村覆盖、向户延伸”取得积极进展外，盘活利用闲置、废弃的医院、中小学等公共基础设施和公益事业用地，审慎稳妥推进集体公益性建设用地与集体经营性建设用地之间的地类转换是建设用地市场化改革的重点。

本文认为，应从构建城乡统一的建设用地市场出发，针对闲置、废弃的集体公益性建设用地，明确集体建设用地转换前提、出台用途转换的具体操作指引，以及确立农村集体经济组织对于集体建设用地用途调整的申请权，审慎推进集体公益性建设用地到集体经营性建设用地的转换，促进土地要素的流动和高效配置，以实现乡村公共基础设施用地和公益事业用地对全面乡村振兴的土地保障。

1.明确土地用途转换的前提条件

集体公益性建设用地使用权进行经营性利用，需要明确其转换为集体经营性建设用地使用权的前提条件和方式。就用途转换的前提条件而言，集体公益性建设用地使用权不改变性质前的经营性利用，是否需要转换为集体经营性用途，需要根据集体公益性建设用地上建筑物的闲置状况、租赁期限长短、未来功能用途的定位等因素综合界定。若闲置时间或者租赁期限较长，且未来几年内没有恢复公益用途计划的，可以申请转换为集体经营性建设用地使用权^[2]。具体转换方式上，可以包括作价出资（入股）、出让或者转让等方式实现集体公益性建设用地使用权到集体经营性建设用地使用权的调整。

2.出台用途转换具体操作指引

在闲置、废弃集体公益性建设用地可以与集体经营性建设用地依法转换的前提下，依据《建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确对新产业、新业态及第二、三产业用地需求旺盛的地区，允许在农村集体经济组织和农户自愿的基础上，整合分散的集体建设用地，实行建设用地在产业用地和公益用地二级地类之间的再规划、再分配^[2]。各地可在国家、省政策支持下，出台具体操作指引，明确土地用途转换的相关规则，探索将闲置、废弃的集体公益性用地转为集体经营性用地，优先用于保障农村一二三产业融合发展需求。

3.确立农村集体经济组织申请用途转换的权利

确立农村集体经济组织对于建设用地用途转换的申请权。土地用途调整是指在原有的土地用途已经发生变更或者不适用于原设定目的，以及无法满足现状发展需求的，村级组织可报规划主管部门依法申请重新确定土地用途。在集体公益性建设用地使用权及地上建筑物确权登记上，根据规范性文件规定，可登记为村民委员会或农村集体经济组织等村级组织。

一般而言，村民委员会侧重于管理基层行政性事务，而农村集体经济组织作为集体经营性资产折股量化的组织载体，其主要职能是管理集体经营性资产，并促进经营性资产的增值，更适合作为集体公益性建设用地用途转换为集体经营性建设用地的申请及管理主体，有助于实现集体资产价值的最大化，并且集体公益性建设用地用途转换后，权利行使的收益和剩余利益最终仍是归属于集体成员。

申请程序上，申请人应提交村民表决同意书、集体建设用地类型、转换用途和对环境影响的书面说明等材料，经规划主管部门批准用途转换申请后，不动产登记部门应当按照《不动产登记暂行条例》的规定，办理集体所有权用途变更登记。

参考引用

[1] 高海. 论集体公益性建设用地使用权的法律构造 [J]. 安徽师范大学学报(社会科学版), 2024, 52 (01): 97-107.

[2] 郭洁. 存量集体建设用地地类转换的法理阐释与规则构建 [J]. 内蒙古社会科学, 2023, 44 (05): 117-125.

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