珠三角和长三角的宅基地资格权浅析

我国农村宅基地分配实行“一户一宅、面积法定”，为公平保障农民的居住权利，宅基地资格权的提出是对这一原则的深化和完善^[1]。从各地实践来看，目前宅基地资格权的取得条件大致可以分为以下几类：一是成员无宅类，指本集体经济组织成员户因各种历史原因一直未分配取得宅基地的；二是成员新分户类，指符合法定分户条件，分户后宅基地面积低于法定标准的；三是特殊人员迁入类，指虽不属于本集体经济组织成员，但因特殊原因依法迁入的户，在原籍没有宅基地的，针对政策性移民和其他特殊人员安置两类人群；四是面积补差类，指农户虽已有宅基地，但面积低于法定标准，可以在交回原宅基地的基础上申请新的宅基地；五是“以旧换新”类，指本集体经济组织农户虽已分配过宅基地，但非因农户自身原因导致其宅基地使用权灭失的，其有权申请重新分配宅基地^[2]。

1.珠三角地区“资格权”的取得条件

珠三角地区典型地区取得宅基地资格权条件的规定大致可以归为成员无宅户类、成员新分户类、“以旧换新”类、特殊人员迁入类等情况。如佛山市南海区规定成员无宅户类的资格权取得条件“户内在本村（社区）范围内无农村宅基地的”；惠州市龙门县规定成员新分户类类的资格权取得条件“同户居住家庭，因家庭成员年满18周岁，需要建房分户居住且没有宅基地的”；中山市东凤镇规定“以旧换新”类的资格权取得条件：“因发生或防御自然灾害，现住房影响镇街、村建设规划，需要搬迁安置的”；惠州市龙门县规定特殊人员迁入类的资格权取得条件：“1.外来人口落户成为本集体经济组织成员，在本集体内没有宅基地，经本集体经济组织按“一事一议”的民主程序集体讨论同意的；2.户籍不在本村的本集体经济组织成员，向本村集体经济组织申请宅基地，本集体经济组织按‘一事一议’的民主程序集体讨论同意后，上报乡镇（街道）人民政府（办事处）审核，乡镇（街道）人民政府（办事处）审核批准的”。

此外，为规范资格权取得程序，佛山市南海区创新提出了“农村宅基地分配资格名录库”，规定农村村民申请使用农村宅基地新建住宅的，需先申请纳入农村宅基地分配资格名录库，取得“一户一宅”农村宅基地分配资格。

2.长三角地区“资格权”的取得条件

长三角地区多数地区规定取得宅基地资格权的必须为集体经济组织成员，且部分地区未规定特殊人员迁入类或其他特殊人员取得资格权的方式，如扬州市、湖州市德清县等地。总的来看，长三角典型地区取得宅基地资格权条件的规定与珠三角地区基本一致，也可以归为成员无宅户类、成员新分户类、“以旧换新”类、特殊人员迁入类等情况。此外，长三角地区针对现有住房未达单户住房建筑面积标准的，新增了一类“面积补差类”资格权取得条件，如南京市溧水区规定“现有住房未达单户住房建筑面积标准的”可以申请农村宅基地建房。

在资格权规范管理上，湖州市德清县规定宅基地农户资格权实行“以人认定、按户归集”，由村股份经济合作社审查认定，经社员代表大会审议通过，公示无异议后报镇人民政府（街道办事处）审核，统一导入宅基地管理信息系统数据库，且宅基地资格权户可以向村集体经济组织申请电子登记证明，实行“一户一证”。

3.珠三角与长三角地区“资格权”的创新探索

为充分保障外嫁女等特殊人员的宅基地资格权，在地方实践中，珠三角与长三角地区针对特殊人员的宅基地资格权主要探索了如下几点经验：

一是外嫁女、入赘婿等涉及不同农村集体经济组织人员，允许其在实际生活居住地地享有宅基地资格权。如常州市武进区礼嘉镇提出“保障因婚嫁妇女等特殊群体的宅基地合法权益，农村夫妻双方属于不同的农村集体经济组织成员的，应遵从农村妇女嫁入、男子入赘等风俗习惯，向实际生活居住地的集体申请宅基地，但不得违反“一户一宅"规定在两个集体同时申请宅基地”。

二是因外出求学、服兵役、服刑、返乡人员等迁出集体后迁回的人员，且无住房的，具备宅基地申请资格条件或是由本集体经济组织按“一事一议”的民主程序集体讨论其资格条件。如镇江市丹阳区规定“因外出打工、上学、服役、服刑等特殊原因将原农业户口迁出，现户口迁回且成为本集体经济组织成员，无住房的具备宅基地申请资格条件”；苏州市规定“享有宅基地的对象只能是户籍在册的农村村民。其中参军复员回迁、刑满释放回迁、读书回迁、结婚迁入人员等可以享有，其他迁入人员不享有”。

三是符合政策迁入的外来人员且原籍无宅基地的，可在本集体经济组织申请宅基地建房。如中山市东凤镇规定“符合政策迁入的外来人口落户成为本集体经济组织成员，且没有宅基地，并经过本集体经济组织民主程序同意的”可申请宅基地建房；义乌市规定“移民等政策性原因取得村集体经济组织成员身份的人有权请求确认宅基地资格权”。

4.珠三角与长三角地区“资格权”的取得条件差异

对比珠三角与长三角地区典型地区“资格权”的认定条件与标准，可以总结以下几点差异：一是在特殊人员迁入上，珠三角地区整体更为开放。珠三角地区大部分市县在规定申请宅基地和建房条件规定中，并未把“必须为集体经济组织成员”作为前提条件，且规定了特殊人员迁入的资格权取得条件，如惠州市龙门县创新提出针对外来人口落户的“一事一议”原则，规定“外来人口落户成为本集体经济组织成员，在本集体内没有宅基地，经本集体经济组织按‘一事一议’的民主程序集体讨论同意的”。二是在资格权申请条件是上，长三角部分地区提出“面积补差类”资格权申请，即针对已有宅基地，但面积低于法定标准的，可以在交回原宅基地的基础上申请新的宅基地。如扬州市规定，“原宅基地面积低于规定标准，居住拥挤且无法扩建的，可取得宅基地资格权”，在这一点上各地规定的共识度也较高，其实质是针对那些仅部分享受了宅基地分配权益的农户，赋予其对剩余部分面积的资格权，其可以通过以小换大、面积补差的方式充分实现^[5]。

1.构建“户”的统一认定方式及标准

“一户一宅”制度中最关键的一点为对“一户”的界定，目前法律对“户”并没有明确规定，在具体实施中由各地结合地区实际探索相关地方性法规与规范性文件。在珠三角与长三角地区实践中，不少市县对“一户”的认定方式做出规定，主要的认定原则有年龄（成年、婚龄等）、婚姻状况（结婚、离异、再婚等）等，在一定程度上能保证了本区域范围内“户”的认定原则的公平性。但是也有部分地区仍然存在不同性别下分户条件的不同，没有均等的保障妇女享有宅基地的权利。此外，不同地区在分户年龄、独生子女能否独立分户等情况上标准也各具差异，某种程度上造成了不同区域间宅基地分户的不公平性。

2.探索多元化宅基地“户有所居”办法

珠三角与长三角地区宅基地面积标准体系差异较大。在宅基地面积标准值上，珠三角地区面积标准整体低于珠三角地区；在面积标准划定指标体系上，各地地理环境、人口密度和农业发展情况各有差异，导致其面积标准划定指标体系也各有不同。《土地管理法》第62条第2款规定“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”珠三角及长三角地区各市县宅基地面积划定指标体系设定中，针对本区域宅基地用地紧张、人均地少等特殊情况，创新了宅基地面积标准体系设立中的特殊情形，以便于形成更合理的宅基地使用标准。其中珠三角地区大多市县出台了鼓励建设联户农房、公寓式住宅等形式，促进集约节约用地。在宅基地差异化管理下，各地更应合理利用土地资源，积极探索宅基地集约节约利用方法，保障宅基地合理利用，确保农民的基本居住需求，保障“户有所居”。

3.探索外嫁女等特殊人员宅基地资格权保障办法

为充分保障外嫁女等特殊人员的宅基地资格权，在地方实践中，珠三角与长三角地区针对特殊人员的宅基地资格权开展了系统探索，明确了本地区外嫁女、入赘婿、服兵役人员、服刑人员、在校学生、返乡人员、回迁人员、符合政策条件迁入人员等特殊人员的资格权认定情形，保障了农民基本权益，确保符合条件的农民能够依法获得宅基地，满足基本居住需求。

需要注意的是，在特殊人员资格权的认定中，各地除了需要建立健全特殊人员的宅基地资格权的保障办法外，还需严格“一户一宅”规定，对于人员迁入后在本集体安排宅基地的，在原集体应不再安排，避免“一户多宅”情况。