“十五五”趋势解读 | 县域产业转型升级之路

党的十八大以来，党中央、国务院采取一系列重大举措，增强县域经济发展活力，提高县域经济发展质量。2024年中央一号文件提出，优化县域产业结构和空间布局，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系，扩大县域就业容量。然而，许多县域当前的经济发展模式仍主要依靠资源和要素的粗放投入，致使县域层面产业布局分散，工农业衔接不畅，要素集聚、产业承载、人才吸引和创新驱动的内生需求不足。在新的发展阶段，粗放的资源要素投入造成边际效益递减，单纯扩大经济规模的风险和挑战日益显现，县域经济亟需探索新的发展道路。

在“以县城为载体的新型城镇化”发展目标下，各县应紧紧依托县域产业资源本底条件，立足现有产业发展基础，统筹考虑未来县域人口及劳动力变化趋势，制定切实可行的县域产业转型升级之路。同时，推动产业用地向园区和基地集中，引导新经济在县城集聚，以县域为单元建设多功能、复合型、全产业链的现代农业综合体，发挥好县域单元在涉农资源管理和资金统筹等方面的平台作用，真正解决城乡之间发展的不平衡问题。

相比于城市经济，县域经济的承载能力和容量相对有限。大部分县域的产业转型升级面临着生态保护压力较大、人才流失、资金缺乏、创新动力不足等现实困境，具体表现为以下两个方面。

一是部分县域产业体系发展质量和效益不高。企业主体规模相对较小，技术水平落后、产业层次较低、竞争力较弱，使县域经济以初级产品和低端产业为主，从业人员收入较低，产业成长性弱，对就业的吸引力和承载力也不足。

二是县域软硬件发展环境对要素吸引力偏弱。基础设施建设方面，部分县域的道路、市政、产业、数字等基础设施建设滞后、更新缓慢。公共服务设施供给方面，县域城乡间公共服务质量差距较大，教育、医疗、卫生、养老、文化等公共服务体系以县城为中心，对乡村的延伸覆盖不足，乡村已有的公共服务在内容和质量上普遍难以满足需求。营商环境方面，就业创业的服务支持体系尚不健全，返乡人才创业的成本较高、风险较大。

经过长期努力，我国县域经济发展实现了重大跨越，但发展不平衡不充分的问题依然突出。

一方面，东强西弱的县域发展格局没有根本改变。东部地区的县域产业基础较好，以制造业为核心的产业带动能力强。西部县域人口流失严重，基本以农业、矿业等自然资源利用型产业为主，产业链较短、可持续发展能力不强。

另一方面，即便在一个省或同一个地级市内，省会城市和大城市周边的县域经济水平普遍高于偏远县域。因此，各县都应当充分立足自身资源环境承载能力、区位条件、产业基础以及功能定位，统筹县域生产、生活、生态和安全需要，依托现有资源聚焦主导产业、延长产业链。不求多，但求精，构建特色鲜明的本地产业集群，合理确定不同主体功能县域的产业转型升级路径。

我国县域的资源禀赋、人口规模、经济总量等方面的存在显著差异，难以采用相同的标准和模式实现高质量发展。因此，县域应根据自身类型特点，合理确定差异化产业发展路径、政府资源投放方式和高质量发展的内涵与目标。

产业功能县域要发挥专业特长，培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通等领域专业功能县域；

农产品主产区县域耕地较多、农业发展条件较好，但这类县城普遍经济基础薄弱、就业容量有限、人口集聚能力不强，需要推动农业适度规模经营和产业化发展，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，吸纳更多县域内农业转移人口，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。

重点生态功能区县域受制于地理环境约束，在传统认知下产业发展受限、要素集聚困难，需要因地制宜推动绿色发展，逐步有序承接生态地区超载人口转移，完善财政转移支付制度，增强公共服务设施供给能力，构建生态友好型产业模式，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。

人口是社会经济发展的重要支撑,是影响县域未来发展路径的重要因素之一。由于县域经济发展动力、基础设施和服务设施高质量供给不足、治理能力现代化水平不高等原因，在快速城镇化阶段，大量县域经历了人口向县城或周边大城市快速转移的过程。当前，老龄化、少子化带来的人口结构变化，将成为未来县域经济发展必须重点考虑的变化趋势，其与县域产业发展间的相互作用机制更是不可忽视。

编辑/排版｜王淑芸

封面图设计｜郑慧晴

供稿｜清华同衡 技术创新中心 数智经济研究所