“农地入市”，给乡村带来了什么？

精选导读

全国农村集体经营性建设用地入市试点工作自2023年3月启动以来已取得阶段性成果，35个试点地区入选典型示范案例。其中，入市程序规范顺畅类13个、收益分配科学可持续类12个、用地主体引导有效类10个。

试点启动以来，各地深入推进农村集体土地整理，盘活闲置存量建设用地，优先用于支持乡村振兴和农村一二三产业融合发展。在此过程中，探索建立了集体经营性建设用地市场的交易规则和服务监管制度，在入市管理、收益分配等方面形成了一系列制度性成果，推动了城乡统一的建设用地市场建设，增强了乡村产业发展用地保障能力，增加了农村集体经济组织和农民的财产性收入。总结推广35个试点地区的典型经验，对于进一步深化农村集体经营性建设用地入市工作具有重要现实意义。

关键词：#农村集体经营性建设用地入市#  #试点经验#

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习近平总书记指出，“城乡发展不平衡不协调，是中国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。”党的二十大进一步强调要推进要素融合及农村土地制度改革，全面推进乡村振兴。农村集体经营性建设用地入市作为城乡融合发展体制建设的重要抓手，一直被置于改革的关键位置。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。

2022年9月，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》，强调要在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。为此，自然资源部印发《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，部署具体入市试点工作。

试点工作启动以来，全国各试点地区合计完成农村集体经营性建设用地入市719宗，宗地面积13138.76亩，成交金额185.2亿元，缴纳增值收益调节金22.98亿元。从实践看，农村集体经营性建设用地入市既有利于壮大农村集体经济组织，让农村资源要素活起来，也为乡村产业发展、返乡创业创新提供土地支撑，还对城市建设项目用地保障提供了补充，缓解部分城市用地相对紧张的局面。

健全制度，规范入市程序

“规划先行、权属清晰、民主决策、多元化入市方式、合理分配收益”，各试点地区不断探索，健全制度体系、规范入市程序，为农村集体经营性建设用地入市打下了坚实基础。

河北省邢台市威县坚持以制度建设推动程序规范，建立“1+6”配套制度体系，即1个试点管理办法和“使用权出让”“土地增值收益调节金”“收益分配”“开发利用监管”“使用权抵押贷款”等5个暂行规定文件和历史遗留问题处置意见，保障试点推进制度化、标准化。

通过试点工作，黑龙江省牡丹江市西安区探索了入市全流程、全要素的交易机制，兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，实现了破解项目用地瓶颈、村集体资产溢价增值、地方政府增加收益、税务部门税收增加、企业无忧全力发展的“五方共赢”入市目标，激发了外来企业投资热情，促进了乡村经济的加速发展，为加快建立城乡统一的建设用地市场，建立同权同价、流转顺畅、收益共享的入市模式贡献力量。

农村集体经营性建设用地入市还是盘活存量土地的有效途径。江苏省徐州市丰县首羡镇董庄村入市地块，原为公路养护站项目，地上建筑物废弃多年，为推进盘活这片土地，首羡镇政府统筹考虑土地利用、产业发展和生态保护等因素后，将该宗地列入村庄规划编制计划，并根据“多规合一”工作要求，将土地用途从公共管理与公共服务用地调整为工业用地。农村集体经营性建设用地入市工作开展后，丰县建立了符合实际的农村集体经营性建设用地交易规则和服务监管体系，完成该宗工业用地挂牌出让，实现首批农村集体经营性建设用地入市《不动产权证》和《乡村建设规划许可证》“双证齐发”。

江苏省丰县农村集体经营性建设用地拟建项目规划设计方案效果图。

丰县自然资源和规划局供图

值得一提的是，丰县为实现农村集体经营性建设用地不同用途不同方式入市，以农村产业融合与国土空间规划有效衔接为导向，结合农村一二三产业融合发展和农村集体经营性建设用地入市工作要求，对首羡镇玉米收储初加工项目（工业用地），以及大沙河镇二坝湿地旅游服务配套设施项目（商业用地）进行充分考察调研，组织开展了首批2宗不同用途农村集体经营性建设用地挂牌成交。

丰县首批2宗农村集体经营性建设用地的入市为激活农村土地资源要素、提升村集体经济收入、增加村民就业岗位开辟了新路径。同时在确保村集体享有充分自主选择权的前提下，推动农村“沉睡资源”变成“优质资产”，促进存量集体经营性建设用地优先支持农村一二三产业融合发展。

为了保证村民和基层干部能看懂，入市主体易操作，交易平台能执行，四川省泸州市古蔺县建立了“提出入市申请—出具规划条件—编制入市方案—开展民主决策—进行入市核对—组织入市交易—交易成交确认—签订书面合同—缴纳出让价款—办理不动产登记”10步入市程序，推动入市程序制度化、规范化、流程化。

古蔺县在入市试点工作中，健全入市交易制度，通过健全入市申请、方案编制、民主决策等制度，营造公平公正的入市环境；构建与国有建设用地统一的地价体系、交易平台、交易规则、中介市场，促进城乡统一建设用地市场建设；通过规范和明确入市土地交易流程，实现入市交易的规范化、制度化；构建入市主体、用地企业、县政府、乡镇（街道）四方监管体系，推动用地主体高效利用入市土地。

探索创新，收益分配科学可持续

农村集体经营性建设用地入市改革涉及各方面利益重大调整，要紧扣村集体经济发展和农民增收主线，完善农民集体所得入市收益内部分配机制，切实维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。

吉林省吉林市桦甸市以试点为契机探索现代农业三产融合用地保障新模式，满足了企业村外生产、就地加工和村内营销的发展需求。桦甸市新政村1宗商业用地入市后，主要建设农产品电商销售基地。该村依托吉林小把头林下参种植专业合作社与吉林农业科技学院中药学院合作，建立产学研技术合作基地，对长白山特色产品进行深度开发加工，利用既有成熟线上销售渠道及经验，拓展市场份额，增加产品市场价值。

桦甸市用好增值收益，探索三种可持续增长的收益分配途径。妥善处理近期与长远的关系，探索构建“资金池”的运营模式，加强农村集体经济组织经济能力建设，将不低于30%的集体部分增值收益用于建立滚动增长的“资金池”，主动协调农业农村、财政部门研究公积公益金的提取、使用和分配，集体经济组织从净收益中提留一定比例资金，以购买流转土地、投资、入股等形式进行再投资，获得长期稳定收入，用于发展生产，壮大村集体经济。

同时，桦甸市妥善处理国家和集体的关系，从土地增值收益调节金使用范围和用途方面，提留一定比例资金专项用于村集体经济组织“资金池”扩大再生产的亏损风险弥补。妥善处理好集体与个人的关系，将“资金池”以外剩余收入部分以“折合股份”方式继续投入集体经济，转变为经营性资产份额，以股本形式分配给集体经济组织，年终收益按持有份额进行分红。

试点工作启动以来，湖北省黄冈市罗田县始终把维护农民利益作为出发点，让老百姓共享发展成果。从即时收益来看，大部分入市收益直接分配给农民及村集体，现钱入账，壮大了农村和农业发展的经济基础。从可持续发展来看，入市调节金统筹用于城镇和农村基础设施建设、环境整治等，反哺农村；项目建成后为当地群众带来就业和创业机会，农民和村集体有了钱，将有力推动乡村建设和产业发展，三者叠加，“农地入市”带来的将是为农村和农业产业增强后劲、实现可持续发展的坚强后盾。

湖北省黄冈市罗田县农村集体经营性建设用地三里畈镇乡村振兴畜牧业养殖基地项目。周四岳 摄

入市工作推进过程中，罗田县以“同地同价，同权同责”为出发点，将农村集体经营性建设用地成本和收益对比，并结合罗田县集体土地市场状况，确定按类别征收调节金，差别化落实集体内部入市收益分配。

为保证农民、集体在入市和土地征收中土地增值收益分享比例大体相当、集体经济组织及其成员从不同用途入市土地所得收益基本均衡，广西壮族自治区玉林市北流市探索制定了土地增值收益调节金差别化征收体系，制定了兼顾国家、集体和个人的收益分配方式，并首创“再调节金”和“综合配套成本区片价”，健全土地增值收益分配机制，实现了农民、集体在入市和土地征收中收益的大体相当。

甘肃省定西市陇西县根据陇西县集体经济组织还处于“一穷二白”的实际，明确集体内部分配时，留成不得少于取得收益的60%。在入市试点过程中，陇西县按照“国家适当拿够调节金，集体合理拿足收益金，农民适度分享红利金”和“国家集体之间分配定制度，集体个人之间分配定原则”的思路，以地租、区位理论为指导，优先保障原土地使用权人权益，区别土地区位和不同用途，形成“一比例、三区域、两用途”的土地增值收益调节金收取标准。

因地制宜，有效引导用地主体

农村集体经营性建设用地入市涉及农民、集体、企业等多方面利益，能否有效引导各方参与农地入市，是入市试点工作顺利推进的关键。

为稳妥扎实推进入市试点工作，内蒙古自治区赤峰市翁牛特旗强化前期介入引导，充分利用节日节点，宣传农村集体经营性建设用地入市政策，针对拟入市地块，深入所属村庄进行宣传动员，重点对入市主体、入市途径、入市程序、入市方式、收益管理等进行讲解，打消村民顾虑，实现从政府被动推进向农民主动上门转变，从担心土地流失向支持项目落地转变，激发村集体及广大农民内生动力。

同时，翁牛特旗自然资源局和属地政府主动与企业对接，根据村庄规划、企业诉求、资金投入、交通便利度等因素，帮助企业进行项目选址。该局将农村集体经营性建设用地土地价值、不动产登记发证、后期抵押转让等事宜，向企业解释清楚，让企业没有后顾之忧，引导企业使用农村集体经营性建设用地。

浙江省丽水市庆元县以优化营商环境为抓手，以营商环境之优，聚试点工作发展之力。为增强投资者信心，引导社会资本投资乡村，庆元县将试点点位与优化营商环境微改革相结合，尝试首宗地块“拿地即发证”“交证即授信”微改革，让投资者快速进行融资，减轻项目建设的资金压力，有效保障产业落地。

浙江省丽水市庆元县首宗农村集体经营性建设用地“交地即授信”颁证现场。陈燕 摄

庆元县以“服务入市试点”为重心，统筹政务服务、投资企业、银行及村集体资源和力量，形成“政企银农”四方联动格局。政府涉审部门、拟入市地块属地乡镇（街道）选派服务专员提供全程跟进的管家式服务，从试点启动到试点成功落地，与村集体、投资人无缝对接，全程跟进、主动服务，推动农村投资项目落地“无忧”。

与此同时，庆元县建立“并联审+容缺办”机制，涉及部门从“接力跑”变为“并肩跑”，将用地规划与用地批准合并办理，将不动产登记地籍调查前置到土地挂牌期间，通过全链条全流程再造，实现交地拿证“零时差”，大大减少企业投入的时间、人力和资金成本。同时，该县通过“政银合作”，打造企业授信“绿色通道”将银行授信整体办理时限提前90天以上。

为有效推动试点工作，重庆市巴南区打出了摸底筛选、完善制度、政策宣讲、招商推介和服务保障一套“组合拳”。

巴南区迎龙峡景区年游客接待量达500万人，庞大的游客数量让该地区出现接待能力不足的问题，亟需布局有关产业用地保障市场需求。为此，巴南区对全区存量农村集体建设用地开展调查摸底，建立存量土地数据库。经筛选，南泉街道迎龙村乡村振兴项目符合第一批入市项目要求。

巴南区加强制度建设，先后印发入市实施方案、实用性村庄规划编制、调节金征收使用、入市收益分配等一系列制度文件，组织全区所有镇街、村社开展入市工作培训，向企业宣讲入市政策，解读入市试点有关规定。通过政策解读，让用地主体认识到依法取得的入市农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等享受法律保护，让企业打消顾虑。巴南区强化招商推介，充分显化土地价值，使用地主体意识到迎龙村入市地块具有良好的产业发展前景和预期收益，同时吸引和带动了其他用地主体积极关注和参与农村集体经营性建设用地入市。

此外，为减轻企业负担，让企业少跑路，巴南区规划和自然资源局将“规划设计要求—乡村建设规划许可”两个环节压缩为“乡村建设规划许可”一个环节，取消镇（乡）政府初审事项，将申报材料中“施工图有关规划部分内容”调整为“规划设计方案”，部门会审工作机制优化为联合审查，推动入市项目“拿地即拿证”。

云南省玉溪市峨山彝族自治县对村集体和用地企业进行“双向”引导，促成“双向”奔赴。峨山县始终坚持审慎稳妥推进的总基调，在全面摸底、科学布局、完善制度的基础上，认真筛选符合条件的入市地块，引导企业选择存量用地。经摸排，峨山县岔河村民小组的一宗地块，已完成“多规合一”实用性村庄规划审批、集体土地所有权和集体土地使用权确权登记发证、村民代表会议讨论、地价评估、入市方案审核等入市前期工作，是该县符合入市条件最成熟的一宗。同时，峨山县政府发现原址位于玉溪市红塔区的某公司，由于需要转型升级，加之原址生产经营成本较高，该公司有重新搬迁计划，经多方对比，充分考虑企业在交通、规模、用途等方面需求后，峨山县政府主动与企业沟通，引导其选择该入市土地，最终该公司与岔河组集体经济组织达成入市交易。

入市成功后，峨山县通过主动服务、容缺预审、并联审批等审批模式改革，最大限度缩短审批时间，完成该入市地块不动产权证、乡村建设规划许可证和建设工程施工许可证“三证”联发，实现“交地”和“开工”无缝对接。

峨山县通过引导企业选择农村存量集体经营性建设用地，积极盘活岔河乡18.25亩空闲土地，也为工业发展提供了用地支持和保障。竞得公司年产350万件服装智能化加工生产项目的入驻，将极大地带动岔河乡工业经济发展，改变岔河乡无工业企业的历史。项目实施后将带动农民就近就地就业，解决岔河乡劳动力外流问题，推动乡村建设和可持续发展，助力乡村振兴。

试点工作开展以来，各试点地区在加强建设用地市场调控与监管方面积极探索与实践，有效保护了农民主体合法地位，维护了经营主体合法权益，取得了阶段性成果。但各试点地区还需不断完善配套试点政策，特别是需要进一步完善入市增值收益分配机制和抵押贷款等服务配套体系。

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来源：《中国自然资源报》

作者：方正飞

文字编辑：陈琛

新媒体编辑：刘川

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