CSPON建设 | 国土空间规划实施监测网络建设的内涵解析及展望

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本期主题

国土空间规划数字化治理与技术创新 

【编者按】  党的二十大报告强调“加快建设数字中国”，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》提出“建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑”。在国土空间规划领域，《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》也明确提出“建设数字国土”的战略目标。在数字中国建设背景下，需按照数字生态文明的要求，着力推进国土空间治理数字化转型与技术创新，实现“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划，以智慧规划助力数字中国建设。因此，本期“规划师论坛”栏目以“国土空间规划数字化治理与技术创新”为主题，深入解析国土空间规划实施监测网络建设的内涵及路径，探索人工智能技术赋能城市空间治理的模式与路径、乡村国土空间数字治理体系的构建、国土空间规划编制的数字化技术框架及实践，以资读者借鉴。

【基金项目】

国家重点研发计划项目(SQ2023YFC3800322)、自然资源部“国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制项目”(102121221750000000009)

【作者简介】

侯静轩，博士，现任职于自然资源部国土空间规划研究中心。

潘海霞，博士，自然资源部国土空间规划局规划监督处副处长、一级调研员。

罗　杰，硕士，自然资源部国土空间规划局规划监督处处长。

摘　要

根据国土空间规划实施监测网络的定义及建设目标，以及参与主体及工作场景的不同侧重点，将其建设分为4个维度，包括聚焦国土空间规划业务，以需求和问题为导向构建应用场景，推动国土空间规划“一张图”实施监督信息系统全面升级；突破国土空间“智慧”关键技术，提前谋划研究新技术应用，实现关键技术创新；创新数据高效安全融合机制，探索国土空间治理制度，保障规划业务应用场景落实；营造国土空间开放治理生态，统筹“政产研学用”，实现国土空间规划实施监测网络的共建共治共享。在此基础上，结合国土空间规划实施监测网络建设的工作内容和过程，提出其建设面临的挑战及多主体参与的展望，以期为不同参与主体开展工作提供参考。

[关键词] 国土空间规划实施监测网络；数字化；国土空间规划“一张图”实施监督信息系统；业务场景；开放治理生态

[文章编号] 1006-0022(2024)03-0001-06

[中图分类号] TU981

[文献标识码] A

[引文格式] 侯静轩，潘海霞，罗杰．国土空间规划实施监测网络建设的内涵解析及展望[J]．规划师，2024(3)：1-6．

随着第四次工业革命的到来，数字化已成为中国乃至全世界经济社会发展的重要方向及动力源泉。习近平总书记高度重视数字中国建设，在党的二十大报告中强调要“加快建设网络强国、数字中国”。中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》指出“建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑”。在国土空间治理领域，《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》把“建设数字国土”设定为战略目标，明确要求建设国土空间规划实施监测网络(China Spatial Planning Observation Network，以下简称“CSPON”)。2023年7月，全国生态环境保护大会提出“构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明”，对CSPON建设提出更高的要求。以此为背景，自然资源部办公厅于2023年9月印发《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案(2023—2027年)》(以下简称《工作方案》)，全面启动“可感知、能学习、善治理、自适应”的CSPON建设工作，将其作为国土空间治理领域推动数字生态文明建设的具体举措。本文根据CSPON的定义及建设目标，结合实际场景和工作重点对CSPON建设的内涵进行解析，并对其挑战和机遇进行展望，以期为实际工作的开展提供参考。

1 CSPON的定义及建设目标

CSPON是对国土空间规划“一张图”实施监督信息系统(以下简称“规划‘一张图’系统”)在国土空间治理新阶段的全面升级。CSPON建设以国土空间规划业务为核心，依托“一张图”系统，构建业务联动网络、信息系统网络、开放治理网络3个层面的网络，营造共建共治共享的国土空间治理新生态，以数字化、网络化支撑实现国土空间规划全生命周期管理的智能化。根据《工作方案》，CSPON建设目标如下：到2025年，首先满足国土空间规划管理业务的基本需求，使国土空间规划编制、审批、实施、监督全流程在线管理水平大幅提升；到2027年，基本建成纵向上下贯通、横向业务协同、数据开放共享的CSPON，使开放治理生态总体形成，国土空间规划全周期管理的自动化及智能化水平显著提升，迈向以数据赋能、协同治理、智慧决策、优质服务为主要特征的国土空间治理新阶段。

《工作方案》将CSPON建设工作具体分为9个方面，本文根据任务参与主体及其工作场景的侧重点将其归纳为聚焦规划业务、突破关键技术、探索治理制度和营造开放治理生态4个维度(图1)。首先，聚焦国土空间规划业务而非自然资源整体的信息化工作，各级自然资源部门以需求和问题为导向，针对本区域国土空间治理的部署及国土空间规划管理的需求，搭建可落地的应用场景，按需动态增加管理功能模块，通过统一的信息系统强化对业务工作的支撑，将CSPON建设作为国土空间治理数字化转型的抓手。其次，顺应新技术革命趋势，提前谋划研究新技术的应用，以生成式人工智能(Generative AI)等先进技术在国土空间规划领域的研发应用为突破口，以智能工具和算法模型为支撑，推进相关算法、模型、标准和感知系统的重构，提升国土空间治理“智慧”能力，建设服务数字生态文明的数字生态基础设施。再次，为保障以上工作的顺利开展，制度创新是支撑，要破解管理难题、提升创新能力，进而形成横向互联、纵向贯通的数据融合共享的标准和制度。最后，以融合为核心理念，引入更多参与主体共同探索关键技术、治理制度和组织形式的创新，加强数字化与业务体系建设的深度融合，从而实现业务逻辑与技术逻辑的对接融合、管理数据与社会数据的融合治理。由此可见，CSPON建设相关工作的开展需要凝聚众智、合力创新，整合创新资源，营造理论创新和技术创新的工作环境与合作模式，发展形成“政产研学用”协同高效的创新机制。本文将围绕以上4个维度对CSPON建设的内涵进行解析。

图1 CSPON建设内涵解析架构示意图

2 CSPON建设的内涵解析

2.1 聚焦国土空间规划业务，升级拓展规划“一张图”系统

2023年，全国、省、市、县4级规划“一张图”系统已基本建成。规划“一张图”系统定位为国土空间规划日常业务的办理系统，因而对与其他系统联系的考虑相对较少。CSPON建设是对规划“一张图”系统的升级拓展，依托国土空间基础信息平台，纵向实现各层级规划“一张图”系统的贯通，横向实现与用途管制、耕地保护、土地利用等关联业务系统的数据互联，形成信息化的网络，为后续国土空间规划全生命周期管理提供统一的操作平台和管理系统。

首先，CSPON建设强调不另建平台系统。在实际工作中，各级各类空间规划存在实施监测任务的指标体系不统一、平台建设重复投入等问题，通过统一数据标准，可实现不同指标体系的融合转换及系统的通畅连接。其次，CSPON建设强调业务体系的建设和应用。在规划“一张图”系统数据互联的基础上，根据业务服务需求变化，按需动态增加管理功能模块、加载智能工具以推动实际场景应用。各级自然资源部门可围绕国土空间治理的需要，搭建国土空间规划实施监督、监测评估、部门共享、公众服务、决策支持等应用场景，强化对“三区三线”和“五级三类”国土空间规划实施情况的评估，逐步落实重大战略区域、重点城市、重大工程等规划实施情况和提升对重点领域、突出问题等的监测预警能力。应用场景来源于具体的规划管理需求，规划部门与技术部门之间需加强对接协同，使业务逻辑与技术逻辑协调一致，从而实现规划业务管理与人工智能、云计算、大数据、物联网等技术的融合。在CSPON建成后，应将其布置到规划部门工作人员电脑桌面，通过对该网络的使用，促使规划部门工作人员养成习惯，强化理念，推进全行业数字化转型。

2.2 以需求为牵引，突破国土空间“智慧”关键技术

CSPON具备规划编制、审批、实施、监督全流程在线管理功能，并根据管理需求进一步具备动态感知、实时监测、自动预警、模拟推演、便捷服务等能力。要实现这些功能或能力，需攻克相应的国土空间“智慧”关键技术。因此，在搭建应用场景的过程中，强调各方主体广泛参与，以及“政产研学用”协同，以问题为导向，以国土空间治理需求为牵引，梳理并攻克核心技术或关键环节、打通关键堵点，从而实现网络构建、数据治理、模型研发、集成应用、数据保密、国土空间网络治理场景模拟推演等高度智能化的功能。

在国土空间治理的场景应用和智能化工作中，国土空间数据是关键要素和基础。如何兼顾数据保密和业务应用效率是当前急需解决的关键问题。因此，国土空间数据的安全传输和融合治理是CSPON硬件条件建设需要攻克的关键技术，具体包括加强基础设施安全保护和网络安全能力建设、加强网络安全和信息安全维护，以及建立健全数据安全管理等基础管理制度。其中的重点是加强传输(区块链)加密、密钥管理、隐私计算、脱敏脱密等国土空间数据安全管理技术的研发，提高空间数据传输和运行效率。

在数据传输和融合的基础上，还需针对操作系统、数据库、GIS平台等相关基础软件进一步自主创新关键技术。

2.3 创新数据高效安全融合机制，探索国土空间治理制度 

CSPON以高质量数据为基础，依赖于数据获取、衔接和融合共享的制度保障，通过技术创新实现数据安全传输和融合治理的技术攻关，从而通过治理对象、主体和工具的融合实现国土空间数字化治理。

首先，建立健全权威高效的数据获取机制。CSPON以传统数据为主，以互联网、物联网新数据为辅。传统数据包括实景三维中国空间数据、自然资源三维立体“一张图”、国土调查成果及城市相关数据等。此外，图文、音视频、位置等互联网、物联网数据是国土空间数据的重要补充和拓展。因此，需健全配套制度，推动新数据的接入与应用，加强数据清洗和质检，提升数据的完整性、规范性、一致性、准确性、关联性，提高实施监测的精细化及动态化水平。

其次，衔接并健全数据标准。CSPON的横向互联、纵向贯通及开放共享需要完善数据安全、汇聚、共享、更新及成果应用等相关标准，形成支撑CSPON运行的标准体系。行业主管部门需统筹不同时间、不同业务部门制定的标准，明确与关联业务管理数据衔接的标准，并加强与信息部门以及科研院所、高校、企业等参与主体的合作、沟通，实现管理数据与社会数据的融合治理，确保数据时空能对齐、属性能关联、跨部门组织能联动。

最后，建立健全跨层级、跨地域、跨部门有序共享数据的制度机制。在国家层面，横向上加大资源整合力度，制订CSPON运行数据分类管理目录，实现规划“一张图”系统与相关系统的纵横互联，串联国土空间开发保护全链条管理业务；纵向上建立健全规划数据备案、申领、回流等制度，并探索建立“一动皆动、一动皆知”的数据更新维护机制。在地方层面，横向上畅通与各部门各单位的信息交互与服务调用，实现对反映规划实施情况的数据的实时汇集及关联计算；纵向上完善部、省、市、县数据贯通机制，在符合数据管理规定的前提下，采取在线调用、离线汇交等多种方式推动数据上下双向交互，以实现反映各级规划传导情况数据的纵向贯通。通过凝聚各级自然资源部门的力量，最终形成体系化的工作网络，使汇聚的数据发生逻辑联系、形成“智慧”。各级自然资源部门还要发挥机构改革优势，依托政务数据共享机制等，畅通数据共享渠道，通过国土空间治理的“开源社区”，构建公共政策研究和空间数据查询平台，提升服务行业和公众的能力。

2.4 统筹“政产研学用”，营造国土空间开放治理生态

CSPON是一项创新要求很高的工作，需凝聚力量，营造开放治理生态。除各级自然资源部门外，还要鼓励、引导相关领域的高校、科研院所、企业、行业队伍等主体参与和协作，使社会各界有序便捷参与、共同谋划、协同攻关、合力创新，形成共建共治共享的国土空间开放治理网络，以国土空间治理需求引领产业、技术和科研发展。一方面，通过建设CSPON公众版，构建数字化的开放平台，为高校、科研院所、企业、个人等参与国土空间治理提供平台载体。另一方面，通过科研课题设立、标准研制、奖项引领、赛事活动组织等多种方式，畅通高校、科研院所、企业、行业队伍等参与国土空间治理的开放渠道。此外，通过多形式、多平台的成果推广凝聚更多社会力量的关注和帮助，使更多主体参与其中。见图2。

图2 参与主体及其与CSPON的互动关系示意图

首先，构建科研创新平台，发掘培养创新人才，引导针对业务需求的应用场景的科研攻关，实现理论和技术创新。在围绕业务需求整合应用场景和关键技术的过程中，确定不同创新方向，组建4～7个区域CSPON创新联盟，汇聚形成创新联盟网络；建立专家咨询制度，凝聚CSPON试点、部省合作试点、“国土空间规划实施监测网络关键技术研发与应用”国家重点研发计划示范工作中的专家、学者，以及相关科技创新平台、高层次科技创新的人才力量，形成多层级、多学科、多领域的专家支持网络。

其次，充分发挥企业等创新主体的作用。在国土空间治理数字化转型过程中，自然资源部强调将“坚决贯彻‘两个毫不动摇’方针”，欢迎各类企业的参与，并鼓励支持“为国土空间治理现代化作出积极贡献的企业发展壮大”。在具体工作方式上，各级自然资源主管部门根据“智慧规划”建设需求，健全大中小企业融通创新、国有企业与民营企业协同创新的工作机制，引领产业、技术和科研发展，以培育出一批在国土空间智慧化治理领域具有国际竞争力的企业。

最后，及时向社会、公众宣传CSPON建设。定期宣传CSPON建设的进展和目标，推广成熟稳定、普适性较好的智能工具、监测预警技术和算法模型等。一方面，利用传统媒体和新媒体，传递国土空间规划治理数字化转型的经验做法、理论技术及工作成效等，实现信息公开和知识共享；另一方面，通过宣传凝聚更多社会力量的关注和帮助，并支持以实施效果良好、具备推广价值的团体标准(技术指南)、地方标准采信为行业标准。

在CSPON建设过程中形成的国土空间治理的“开源社区”能够为高校、科研院所、企业、个人等提供相关领域权威的科研计划及项目统一发布平台，科研论文、监测报告与算法模型、工具软件共享交流平台，以及公共政策研究和空间数据查询平台，有助于提升服务行业和公众的能力，发挥CSPON的公共服务价值。

3 CSPON建设展望

3.1 CSPON建设面临的难题和障碍

CSPON是新时代的新生事物，需要多方参与、共同努力，集中攻克关键理论和技术。面向“五级三类”国土空间规划实施监测需求的理论体系和技术体系尚未形成的现状，急需分析不同尺度要素的传导层次、不同类型国土空间规划实施监督的对象，建构实施监督与国土空间治理逻辑链。根据CSPON建设目标，其建设的主要挑战体现在适应国家重大战略的规划实施效能评价、国土空间安全底线管控状态快速识别预警及城市国土空间精细化感知与评价优化3个方面。

(1)适应国家重大战略的规划实施效能评价。《交通强国建设评价指标体系》对国土空间规划提出安全、便捷、高效、绿色、经济等方面的要求，尽管已有研究识别了全国轨道交通体系网络结构，分析了城市群和都市圈的网络联系，但是交通基础设施建设对“多中心网络化集约型”国土空间格局的影响尚不清晰，需要研发基于无标度网络的针对交通基础设施发展与国土空间格局关系的模拟模型。《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》提出“主体功能综合布局”的要求，《主体功能区优化完善技术指南》明确了“衔接国家重大战略”的原则，但目前主体功能与国家战略匹配评估仍存在困难，同时新型城镇化战略实施的评估分析中也存在人口统计和大数据校核标准缺乏、人地关系匹配的指标计算困难等问题。因此，以手机信令数据、社交媒体数据、公交刷卡数据等为代表的精细尺度人口活动数据的空间化和数据融合是急需攻克的关键技术。

(2)国土空间安全底线管控状态快速识别预警。对于耕地非农化干扰要素的快速高精度识别，当前基于单一遥感数据的智能识别技术无法满足耕地非农化频次、精度和时效监测需求；对于生态保护红线智能监测预警，由于生态保护红线覆盖范围广、内部结构复杂，针对不同区域不同人为活动的管控有较大差异。因此，需要结合无人机等新设备，以及卷积神经网络等新算法，攻克耕地及生态保护红线管控的高精度、高频度监测及干扰要素的智能识别技术。对于洪涝风险智能识别模拟，现有技术并未将洪涝灾害风险数据结合实际管理需求进行叠加分析，需要基于灾害风险数据与人群活动及需求数据的叠加分析攻克不同区域、不同量级洪涝风险区域识别、影响模拟和风险预警技术。

(3)城市国土空间精细化感知与评价优化。城市国土空间监测已被纳入自然资源监测年度工作要点，现已形成2023年296个地级市以上城市的监测数据库，但存在城市国土空间监测成果受部门共享限制而时效不足或频度不够以及部分来源于统计资料的要素空间化程度不够等问题，急需在保密环境下进行数据融合和数据空间化技术的研发。对于城市体检评估，需要以规划业务需求为导向对城市体检评估的指标体系构建和自动化计算进行技术攻关；对于城市国土空间集约利用评价，由于城市发展具有非线性和多变性且数据分析难度大的特点，需要通过长时间的数据积累和因果推论分析探索集约导向的城市国土空间格局优化路径；对于城市国土空间基础设施韧性评估，现有基础设施韧性评估指标重总量、轻结构，现有测度体系难以客观精准地反映基础设施的韧性强度，需要结合网络结构分析攻克适应气候变化的基础设施韧性评估技术。

此外，实现满足CSPON服务业务需求的功能需要整体架构支撑。在CSPON网络框架设计方面，部、省、市已经建立了规划“一张图”系统，大部分地区结合地方业务需求，也已实现了对部分规划业务的数字化管理。然而，各地的业务需求和信息化基础不同，且高精度空间数据不能在互联网等非涉密网络传输，跨网络、跨层级、跨地域、跨部门的数据共享应用难、加密效率低、安全性不足，因此需要有针对性地进行关键技术攻关。

3.2 共建共治共享的多主体参与CSPON建设展望

CSPON基础架构的搭建及核心业务的实现都需要理论研究的支撑和方法技术的创新，因此CSPON建设需要企业、科研院所、高校、公众等多主体参与和合作，共同攻克国土空间规划的关键技术，发展国土空间规划理论。

首先是企业。政府治理需求的实现离不开国土空间规划与地理信息系统相关产业的支撑。以“亲”“清”政商关系为前提，相关产业能从CPSON建设中获得稳定发展，而CSPON的“智慧”要求又促使企业通过攻克方法技术的难题展开良性竞争，从而形成一批极具竞争力的企业。企业在CSPON建设中磨炼的针对不同业务需求场景开发功能模块的能力又有助于企业“走出去”，使其适应复杂的国际竞争，这有益于“中国经验”的推广。

其次，对于科研院所等科学研究机构，CSPON建设不仅带来一系列重要科研课题，还提供科研模式创新的机遇。与以往以科研项目为主导的科研模式不同，CSPON从需求端提出以业务为核心的科研问题，有利于科研工作更紧密地与实践工作衔接，发展形成国土空间规划理论体系。同时，由于国土空间规划治理的业务需求具有长期性和持续性，能为研究人员提供良好的成长环境，有助于科研机构立足国家需求和行业发展，将理论研究与实践创新衔接，培养兼具开阔视野及实践能力的实用型人才和队伍。

再次，与科研院所类似，CSPON建设也将为高校提供广阔的科研机遇。CSPON建设鼓励对学生的培养，高校学生通过参与相关竞赛与学术交流活动，能够增长见识、提升能力，获得更综合的工作能力。从教学角度看，CSPON建设的开放性有利于高校优化课程设计，通过生态、体系、课时、实践等维度增强教学内容的前瞻性和针对国土空间规划实践的适应性。

最后，CSPON建设将打造公众版平台，不仅为公众提供自下而上参与的机遇，还能营造开放交流讨论的社区，汇聚众智。从社区中“生长”出的好意见和好建议也有助于CSPON建设的优化。

4 结束语

随着中国治理体系和模式的发展，空间治理的重要性愈发突显。政府对社会运行情况的认识需要细颗粒度的空间信息，政府的政策实施也需要依托具备空间治理能力的行政单元。纵向贯通、横向互联的CSPON既能为政府发现社会中空间相关问题、评价空间开发与保护水平提供数据支撑，又能收集空间政策落实情况和实施效果的反馈。CSPON建设具有重要实践价值和创新探索意义，能通过完善规划“一张图”系统功能和治理体制机制促进国土空间治理水平的提升。本文根据参与主体和工作场景的侧重点，将CSPON建设分为4个维度，分别强调以各级自然资源部门为主的规划业务聚焦，保障实施的治理制度探索，企业、高校及科研院所等重点参与的围绕业务需求的关键技术突破，以及更多主体参与的开放治理生态营造。此外，本文分析了CSPON建设的挑战，进而对多主体参与CSPON建设进行展望，以期为不同参与主体开展相关工作提供参考。