温铁军：乡村治理有多难？难在哪？如何破解？

引　言

当前我国内外部环境急剧变化，乡村社会作为国家应对全球化挑战的“压舱石”和化危为机的“转换器”，其重要性如何强调都不为过。

党的二十大报告强调，到2035年，需“基本实现农业现代化”和“农村基本具备现代生活条件”，凸显了农业农村现代化的战略地位。乡村治理现代化是这一进程的基础，具有鲜明的中国特色和问题意识，涉及“三农”领域的各个方面。为实现这一目标，需从旧有的“县—乡—村”三级治理模式转型，既要提升国家治理体系和治理能力，也要发挥乡村治理在全面振兴和现代化中的支撑作用。因此，需在中国式现代化进程中深入探讨和审视乡村治理现代化面临的新挑战、新机制和新方向。

当前乡村治理面临的几大难题

在相当长的一段时期，我国实行的是偏重外向型经济的倾向和产业集群叠加城市带的发展模式，这客观上促使了乡村“三要素”(土地、劳动力、资金)长期净流出，乡村治理面临前所未有的挑战：

（一） 政府治理与农民主体“双悬浮”并存

纵观我国乡村建设百年历程，乡村治理主要分为两种模式：一是知识分子发动农民开展“自下而上”的乡村建设；二是政府采取“自上而下”的方式改造乡土社会。但是，两者都有很大的弊端：

第一种方式的问题表现为“村民主体悬浮”，即“与我无关”，农民们往往觉得“这跟我有什么关系”，他们不太愿意参与。就像梁漱溟在《我们的两大难处》中所述：“现在是我们动，他们(农民)不动，他们不惟不动，甚至因为我们动，反来和他们闹得很不合适，几乎让我们作不下去。此足见我们未能代表乡村的要求。”

第二种方式的问题则表现为“政府治理悬浮”，各地基层政府在“招商引资”倾向认同“投资者是本地主人”的导向下，作为外部主体与占有资源的乡村主体构成“信息不对称”，因而难以嵌入乡土社会的经济和社会的“原子化”结构，政策和权力难以下沉。

理想的乡村治理应实现“上下结合”，即政府管理下沉与农民主体参与互动。乡村振兴战略实施以来，国家对农业农村的投资大大增加，但乡村主体参与度低、互动不足，导致治理与国家战略脱节，形成“政府治理悬浮”与“农民主体悬浮”并存的现象。

这一现象背后有两个主要因素：一是外部投资者代位表达农民诉求，抑制了农民的自治能力和意愿；二是农村“去组织化”和“精英俘获”问题，导致政策和资金难以普惠全体村民，农民因风险规避而选择不参与、不负责。

（二）“小农经济”与“小集体经济”的问题

据统计，截至2021年底，全国确认村集体经济组织成员约9.21亿人，约57万个村、39.5万个村民小组完成集体产权制度改革，领到农村集体经济组织登记证。然而，改革面临多重挑战。

首先，经济基础与上层建筑不匹配，导致改革执行效果不佳。村“两委”仅设立在行政村层面，而财产所有权多属自然村，致使分红村仅占11%，意味着多数小农户仅名义上纳入集体经济组织。

其次，集体经济组织虽整合了农民和农户，但自身缺乏有效组织，表现为小而散的状态，难以有效应对市场盲目性和经营非理性。

再者，“产业结构-组织形态”锁定现象普遍，小农经济与“小集体经济”多局限于低端产业，难以支撑产业升级。

此外，“小集体经济”因风险厌恶和资本积累能力差，在低利润市场中过度竞争，如乡村旅游与民宿经济领域。

最后，整合空间资源面临挑战。由于产权边界与行政边界重合，以及成员利益不均，集体经济组织不愿被整合，影响了生态资源的有效开发。调研显示，村级区划细碎增加了整合难度。

（三）农业农村现代化三大“成本陷阱”

乡村治理的核心在于“成本-效率-效果”的平衡，其中治理成本尤为关键。在推进农业农村现代化的过程中，我国面临着三大“成本陷阱”。

首先，乡村治理照搬城市管理制度可能导致成本激增。农业农村现代化不是简单的乡村城市化，盲目移植城市管理模式不仅增加制度成本，还可能导致村级自治组织“政府化”，削弱村民自治的基础。此外，乡村社会治理的福利化倾向以及过度依赖财政专项资金和补助，也可能导致治理成本不断上升，而无法有效激发群众参与热情。同时，数字乡村建设若忽视成本效益，盲目追求高端技术，也可能造成巨大的资金和资源浪费。

其次，“反生态化”的成本陷阱亦不容忽视。在农业农村现代化进程中，一些地区盲目引入城市生产生活方式，破坏了乡村原有的生态宜居环境。例如，过度绿化、硬化等工程不仅破坏了乡村原生态本地化植被，还增加了非生产性支出，给乡村基层带来沉重的债务压力。

最后，重资产投资的沉没成本陷阱也需要警惕。在脱贫攻坚过程中，中央和地方财政投入了大量资金用于农村基础设施建设和公共服务资源提供。这些投入虽然为乡村产业兴旺提供了物质基础，但也存在大量资源闲置和重复投资形成的沉没成本。如何盘活这些存量资产和沉淀资产，避免资源浪费和负债加重，是当前农业农村现代化在经济治理层面需要解决的重要问题。

（四）忽视经济基础与上层建筑的转型适配

20世纪末，全球化推动西方公众公司跨国经营，金融货币体系异化，治理概念在西方学术领域兴起。

但在“三农”研究领域，治理的概念提出较晚，理论体系化和成熟度相对不足。在研究上，容易忽视我国自身乡村治理的经验过程以及历史演变，在不经意间跟随了西方“从管理到治理”的研究范式和话语束缚，无意识地接受了西方传统治理理论的“去政治化”倾向，导致理论研究刻意忽视实际上发挥决定性作用的“党的领导”和“政府负责”；再有就是对农村经济基础和所有制特征关注不足，狭义地将乡村治理“窄化”为“行政村或乡镇的社会治理”以及乡村自治、法治、德治“三治融合”，尤其是微观经济学的研究成果忽视了政治经济学要求的经济基础和上层建筑相适配这一乡村治理的基础问题。

（五）科技要素对乡村社会和经济转型结构性嵌入不足

科技要素对乡村社会和经济转型的结构性嵌入是农业农村现代化的关键，也是中国式现代化进程中乡村治理面临的难点。

农村地区科技基础设施薄弱，科技创新能力不足，智慧农业和绿色农业技术推广受限，这使得农村在转型过程中面临诸多困难；加之农村人才流失严重，在乡村社会和经济绿色转型过程中缺乏足够的科技支撑和人才保障。同时，乡村生态环境脆弱，不当和过度的科技资本化应用，还可能导致土壤、水源和空气质量恶化，进一步加大乡村生态环境的压力。故而在绿色转型过程中，如何确保科技应用与生态环境保护相结合，成为乡村治理的挑战。

（六）防范和化解重大非典型风险的意识有待提高

在中国式现代化道路上，乡村治理面临诸多非典型风险挑战。全球解体危机、国际大循环受阻、资源过剩及城乡一体化加深，使得乡土社会的风险对冲机制逐渐弱化，给国家安全带来压力。

首先，基层财政与村镇集体债务风险叠加。根据今年的预算报告，截至2023年末，我国地方政府债务余额约40.74万亿元，其中基础设施和生态建设投入巨大，形成大量沉淀资产。村镇集体经济债务持续增长，多为非生产性支出，短期内难以降低。这要求乡村治理从政府包揽向群众自治转型，以降低治理成本。

其次，乡村生态文明转型面临特殊风险。生态经济的高预期收益率可能挤占粮食生产，影响粮食安全。国际竞争下，资本寻求实物载体，要求保障生态资源和货币主权安全。绿色发展导致国际贸易调整，农村作为供给主体，可能面临贸易摩擦。国内产业结构转型也可能导致经济增速放缓，引发短期经济和社会问题。

最后，负债压力下乡村基层治理劣化明显。基层财政困境与宏观财政管控加大矛盾，政府企业化运作削弱基层治理能力。乡村两级核心权力被上级统合，乡镇政府和村“两委”面临双重压力，导致治理劣化趋势。

此外，政府对农村普惠性投资投放的不均衡，导致了各个村庄在项目享受程度上存在差异，同时，村庄内不同社会阶层的分化使“精英俘获”现象愈发普遍，治理难度不断提高。“项目下乡”及与之同步的“资本下乡”正在改变乡村治理结构，甚至在有些地区出现了体制内“精英”与资本势力和本地家族势力相互联盟的现象，实质上破坏了官方推行规范治理的根基 ，成为各类“跑冒滴漏”现象出现的重要原因。

乡村治理转型：多产融合、

绿色增长和多元有效治理

尽管当前乡村治理面临诸多挑战，如政府与农民主体的双重悬浮、集体经济的规制难题以及农业农村现代化过程中的成本陷阱等，但挑战同样孕育着机遇。正是这些问题的存在，促使我们必须寻求创新的解决方案和转型机制，以应对并克服这些难题。

（一）多产融合机制：新经济特性引领乡村共富

在中国式现代化的推进中，乡村治理正迈向多产融合的新阶段，旨在实现全体人民的共同富裕与人与自然的和谐共生。这一转变，摒弃了少数人占有资本化收益的旧模式，而是依托乡村丰富的生产、生活、生态空间资源，打造支撑生态化“共富”的乡村治理新基石。在市场与政府共同作用下，乡村正积极吸纳过剩要素，释放人文要素的市场潜能。

这一转变的关键在于乡村生态空间资源所展现的三大新经济特性。

首先，不同于传统产业的静态比较优势，生态空间资源的开发遵循“比较优势集合”的规律，即通过不同要素（包括文化、历史、美感等）的组合，形成动态、多要素的竞争优势。这种集合不仅提升了资源的多功能性，还促进了多产业间的融合与创新。

其次，在业态容积率上，生态空间资源的开发实现了“业态容积率≥1”的突破。这意味着在同样的产权和地理边界内，可以容纳更多元化的业态和生产要素，有效避免了产业间的挤出效应。例如，一片水田可以同时发展生态农业、研学旅游和文创产业，形成产业间的良性互动。

最后，生态空间资源的开发在治理上展现了“产权非互斥”的特性。由于生态空间资源的空间延展性超越了细分的产权边界，使得不同产权主体可以共同参与开发，形成多元化的产权和组织形态。这种非互斥的产权关系为农村多产融合提供了广阔的创新空间。

具体而言，社会资本与村集体共建的合作经济组织、集体经济资源性资产作股与政府部门投资组建的公司等都是有效的产权安排形式。它们共同促进了生态空间资源的高效利用和多元价值的实现，为乡村多产融合提供了坚实的治理基础。

（二）绿色增长机制：GEP与GDP双向转化和双向扩增

生态文明建设是中华民族永续发展的根本。党的十八大以来，生态环境显著改善。这种改善本质上是GDP减少换取绿色生态产品总值(GEP)增加的过程。过去的发展模式，无论是以环境为代价追求GDP，还是牺牲GDP来修复环境，都体现了人与自然的对立。党的二十大提出人与自然和谐共生的中国式现代化，要求摆脱旧有发展路径，实现GEP与GDP的平衡增长。乡村治理转型需构建支持两者双向转化的经济基础和制度，借助科技和产业变革，推动高质量发展，实现城乡共同富裕，这是实现人与自然和谐共生现代化的关键。

（三）有效治理机制：生态化乡村多元治理体系

农业农村现代化呼唤乡村多元治理体系的建立。这一体系不仅涉及经济、社会、政治、文化和生态文明等多个领域，还强调治理主体和对象的多元化。由于乡村生产、生活、生态空间的融合，治理机制需解决空间用途划分和产权重叠问题。传统三级管理体系已无法满足生态化治理需求，需促进多元主体参与，构建有效治理体系。

乡村振兴需生态产业化和产业生态化，乡村治理也需生态化经济运作派生多主体治理。空间资源再定价能实现社会效益，但空间资源的非标准化和正外部性导致个体化开发和单向管理的失灵，还会因市场负外部性的分化力量，破坏作为自治、法治、德治为基础的公平受益原则，从而产生“三治融合”的内在张力。

发展集体经济和合作经济，实现空间资源可持续开发，形成多元化治理结构，降低治理成本，是推进农业农村现代化的关键。这要求“三生合一”的经济基础与“三治融合”的上层建筑相互适应，共同推动乡村治理体系和治理能力现代化。

乡村治理转型的新方向

在深入分析了乡村治理面临的挑战并提出相应的转型新机制之后，我们进一步探讨乡村治理转型的新方向。

（一）治理境界飞跃：从可持续发展走向永续发展

可持续发展的概念源自20世纪60至80年代发达国家对于经济发展和生态建设的讨论，它强调代内与代际的平等，旨在不损害后代需求满足能力的前提下满足现代人的需求。然而，中国式现代化追求更高标准的永续发展。习近平总书记在联合国强调“天人合一、道法自然”的永续发展理念。

永续发展对于乡村治理转型至关重要，为农耕文明焕发新生提供了指引。它不仅要求代际公平和资源消耗的平衡，更强调每阶段的可持续发展都能为下一阶段的高质量发展和高效能治理奠定坚实基础，成为跨期发展的增长动能。通过“跨周期调节”和“跨期投资”，实现长期的、高质量的增长。

（二）集体经济规制：创设集体经济监管机构保障国家安全

在探讨集体经济组织转型时，我们认识到简单的清产核资并不能直接促成其转变为新型经济主体。农业农村现代化要求深化对集体经济组织的规制，以有序高效地组织“小集体经济”。集体资产，特别是农村土地和空间生态资源，是实现共同富裕和稳定市场的关键。

当前，国家投资乡村形成的设施性资产正通过“投改股”和“三变”改革重构新型集体经济，改革已进入实质阶段。城乡融合发展战略带动市民投资乡村资源，推动大众创业。然而，跨村乡县资产流转的增多也带来了产权纠纷。各地虽设立了新型管理机构，但缺乏顶层设计的统筹。

集体资产监管涉及国家经济、政治和所有制安全。面对外部资本的迅速下乡和农民排斥性收益问题，需要新的监管机构来协调不同所有制关系，规划资源、资产管理等工作，确保集体资产和资源主权，实现保值增值，并为资本下乡设置合理监管。这是确保国家安全和中国特色社会主义属性的关键。

（三）就地现代化：因地制宜推进农业农村现代化

中国乡土社会延续数千年，保持着“生产、生活、生态”三位一体的生存方式以及“天人合一”价值观和多元文化传统，这些中华民族的基因，塑造了中华文明伟大复兴的必然性。以此而论，“农耕”乃是文化，并非面向市场交换的大规模生产的产业形态；相反，其可视为小农村社在特定生态条件下的一种生活方式，或是与人们定居社区紧密相连、体现了人类依水傍土的生存方式。由“三生合一”衍生“三治合一”，不仅承载了农民社会福利，还降低了乡土社会治理成本，成为维护乡土社会稳定的核心机制。

因此，秉持“三生合一”原则，实现生产、生活、生态的和谐发展，是乡村中国式现代化的必然选择。在发展方向上，要实现“三生合一”为内涵的乡村现代化，需要因地制宜推动农村“就地现代化” ，才能实现党中央提出的“让农民就地过上现代文明生活”。为此应以乡村生态为本底，以自主开发乡村在地资源为手段，以本地农民更多占有要素和产业增值收益为特征，推动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革和“生态产业化与产业生态化”的“两化”转型 ，“把以农业农村资源为依托的二、三产业尽量留在农村，把农业产业链的增值收益、就业岗位尽量留给农民”，进而实现产业留在县域为内涵的新型县域经济高质量发展，构建乡村生态化产业兴旺和共同富裕的经济基础，让农民就地过上现代文明生活。

（四）三共融合：重构“人—自然—社会”多元治理结构

习近平总书记在2019年亚洲文明对话大会开幕式上明确指出：“道法自然、天人合一是中华文明内在的生存理念。”

我国人与自然和谐共生的历史经验起点、理论起点与西方完全不同，所追求的目标有差异，道路和实践也不相同。我们要遵循习近平总书记提出的“世界上既不存在定于一尊的现代化模式，也不存在放之四海而皆准的现代化标准”的思想来重构乡村治理，也就是要构建“天人合一”“人与自然和谐共生”为指引的农业农村现代治理体系，实现乡村绿色发展，促进经济社会发展全面绿色转型。客观上要求以顶层设计中提出的“治理体制、治理体系、治理格局”“自治、法治、德治”两个层面的“三治”为背景，以“三共”(共建、共治、共享)为原点，重构“人-自然-社会”多元治理结构，通过建立政府、村社、农户(企业)三者协调机制，构建相应的“微观—中观—宏观”制度载体和政策网络，解决上层建筑与经济基础不适应、绿色发展体系与现有产业结构不协调、城乡融合发展与城乡治理架构不匹配的问题，最终实现农业安全、农村发展、农民富裕的乡村善治。

总之，历史证明，“三农”始终是国家消纳经济波动风险、创造新经济增长点的重要领域。中国式现代化道路的独特性决定了乡村治理现代化的路径必须符合国情，需要在新的历史条件下，深入研究和审视乡村治理现代化的目标和导向，关注农业安全、关照农村现实、关切农民需求，不断推动自主的理论创新和政策创新，积极探索符合国情、和谐共生的乡村治理格局。

注：本文根据温铁军教授关于乡村治理的相关论述整理。

    文章来源    

友成企业家乡村发展基金会

作者 | 弘毅

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