城市眼｜国内城市公房活化典型案例分析

2019年，北京市印发《关于做好核心区历史文化街区平房直管公房申请式退租、恢复性修建和经营管理有关工作的通知（京建发〔2019〕18号）》，引导东西城区13个核心区历史文化街区率先探索公房资源整合与活化的路径。

菜西片区是北京历史文化精华区平房公房活化的首个试点。公房承租人家庭可自愿申请退租，获得货币补偿及共有产权房优先配售权、公共租赁住房优先配租权等补贴政策；无退租意愿的，则鼓励与政府共同出资修缮所承租公房。    

“菜西实践”实施“渐进式腾退”策略，通过“人走权留”、平移置换公房承租权，将盘整后的公房经营管理权集中于区属国企，结合私房储买等方式，做“加法”、促“整院”。整院整合后，由区属国企统筹连片公房空间改善及后续资产运营，在原居住用途的基础上向“多元共生”产业方向活化，出租作为商业和办公等产业功能，或面向西城区部分重点企业提供人才长租公寓，形成“新型共生院”，有效实现了公房社会与经济价值的提升。

作为历史文化名城，苏州公房保有量大，且大量古民居公房被列为“控保”“文保”等保护单位。然而，苏州古民居公房平均租金不足1.15元/平方米，修缮单价质检高达500元/平方米，严峻的“租不养房”情况对苏州公房管理单位造成了沉重的财政负担。

应对公房的收支失衡问题，苏州出台了《苏州市市区依靠社会力量抢修保护公房古民居实施意见》《苏州市古建筑抢保护实施细则》等相关文件。一是允许产权多元化，鼓励有条件的单位和个人依法购买或者租用古民居公房。按规定使用好、维修好古建筑。二是加大运作市场化，对公房产权或使用权进行合理化整合，允许对周边环境做合理的整治，完善基础设施，满足现代生活需求。三是促进抢修保护社会化，鼓励单位和个人资助古建筑抢修保护，给予资助者一定的社会荣誉与奖励。

通过“产权多元化、运作市场化、抢修社会化”的政策，苏州政府在公房管理运营上“做减法”，借助多元主体的力量推动古民居公房的有效保护与活化利用，逐步让古城区的古建老宅恢复历史原貌、焕发新的历史文化价值。

营平片区位于厦门市中山路历史文化街区内，兴于明末清初，商贸氛围浓厚。但片区内公房、私房混合，存在产业落后、房屋破损、环境破败等问题。

2019年起，营平社区通过公房私房统一整治行动，实现了片区空间环境与产业发展的整体提升。一是增设公共空间，点状拆除危破房，植入“口袋广场”，满足周围居民的户外活动需求。二是在微更新基础上，对空置公房进行功能置换。提供社区共享服务设施，或依托海鲜市场产业基础，配套具有服务延伸性的食材加工产业和文化旅游服务产业。三是统筹公房资源、连片活化利用，将主要骑楼街道的公房租户转移到周边巷道，串联形成特色商业街区，并引入文旅专业运营公司，负责整个街区产业发展策划、招商和运营，打造具有旧城特色创旅游街区。

目前，广州市共有存量政府公房约11万套、482万平方米，大部分长期闲置或低价出租，未能充分发挥国有资产的公共价值，且因“租不养房”成为公共财政的“负资产”。基于北京、苏州、厦门的成功经验，对广州政府公房活化提升提出以下建议：

结合广州“老城市新活力”发展需求，在政府公房改造提升引入“触媒”理论，变单一改造模式为公共产品主导的复合开发模式，变一次性资金回笼为“渐进式”更新模式。在具有重要区位价值、历史风貌价值的高价值地区，以政府、国资企业为主体“做加法”，整合、统筹政府公房、私房资源，促进功能升级、打造活力“触媒”，一方面作为政府推动“老城市新活力”的重要抓手，另一方面有效实现公共资产的保值增值。

在政府侧，完善面向历史公房空间改造、用途管理、功能运营“规-管-运”全流程监管的政策机制设计：一是建立危旧历史公房修缮改造绿色通道，简化翻建审批手续，同时形成历史公房修缮维护的标准化导则、验收标准与定期检查机制。二是设置历史公房功能活化利用正负面清单，规范用途管理。通过政府监管、多主体维护的模式，实现历史公房的有效修缮、保护。

在具有一定商业、人流基础的区域，通过引入企业、通过投资、设计、建设、运营、管理等要素组合运作，基础设施项目特许经营（BOT）等模式，引入国有企业等国资平台，以市场化方式统筹存量政府公房资源和其他各类低效空间资源，实现连片改造、运营。政企合作可缓解公房运维造成的财政压力，同时有效提升区域经济活力、实现企业营收与国有资产增值。