当前，我国的城市基础设施融资路径已经处于以地融资路径向新型融资路径转变的变革期内。作为城市基础设施的一种，公园绿地显然深受影响。众所周知，1994年分税制改革后地方政府面临现实困境。由于对城市经营和土地开发理念的理解尚不深入，地方政府通常会将征收的土地直接协议出让给开发商，以换取基础设施的建设资金。一方面，由于没有进行前期的一级开发，且出让竞价不充分，土地价值无法充分体现。另一方面，地方政府为获取充足的建设资金，通常选择一次性、大面积出让土地，导致供需关系失衡，客观上也造成了土地价值的低迷。解决问题的关键在于扭转建设顺序，即先通过融资获取资金进行基础设施建设，后出让土地偿还债务，让土地价值在建设中充分释放。

以地融资路径是比较成功的解决方案。一方面，我国在《土地管理法》框架下形成了土地储备-招拍挂出让制度，使土地出让能够充分竞价；另一方面，地方政府绕过1995年版《预算法》中对其负债的限制，建立融资平台公司机制，让过去不合法的地方政府债务转化为合法的公司债务。以地融资路径回应并解决了上述关键点，扭转了建设时序。地方政府通过融资平台公司提前获得资金，解除了土地出让、资金获取和基础设施建设之间的矛盾。在以地融资路径下，地方政府将收储的土地以资产形式注入融资平台公司，以其为中介向金融机构抵押土地，提前获得资金，建设包括公园绿地在内的基础设施，实现土地价值提升。同时以土地储备、按计划供地、招拍挂出让等方式控制土地供应量，获得稳定的土地出让收入，偿还抵押债务（图1）。以地融资路径与高速城镇化的发展阶段相互适应。2000年前后，全国的城市公园绿地相关指标增长明显加快，增幅长期与城镇化率水平基本保持同步（图2）。

图1 以地融资路径下公园绿地建设流程示意

图2 

1981-2020年中国城市建成区公园绿地面积增长与城镇化率水平的关系

我国已经进入城镇化发展的中后期，过去长期的高土地出让收入已不可持续。为适应新的形势，并且应对以地融资路径多年积累下的弊端，我国逐步建立了以地方政府债券为代表的新型融资路径，用于城市基础设施的建设与更新。一方面，2010年起多项政策出台，逐步剥离融资平台公司的土地抵押融资功能。另一方面，2015年通过修订预算法，授权地方政府以债券形式融资。以专项债为例，融资平台公司在该路径下不再承担以地融资的功能，主要承担建设职能。在2015-2021年间公园绿地建设流程发生显著变化。地方政府首先进行公园项目的立项和发债申报，然后进行项目债券发行和资金拨付，最后进行公园的建设实施以及后期运营和债券本息的偿付（图3）。

图3 专项债融资路径下公园绿地建设流程示意

我们以某市2015-2021年间的专项债融资为例，讨论新路径对公园绿地建设产生的影响。

总体上看，新路径侧重于对建设项目长期财务平衡能力的评估，引导地方政府对土地开发的长期经济效益进行精细化的预先安排，同时也要求积极开拓项目的运营性收入，实现全过程现金流平衡。具体而言，在公园绿地的规划、建设和运营等方面有以下4个特点。

一是从“片区综合平衡”转向了“项目自身平衡”，城市公园绿地需具备一定的自身偿债能力。在传统路径下，融资平台公司只需考虑开发片区的综合财务状况，不需要就某一公园绿地具体项目单独考察债务平衡问题。在新路径下，建设项目债务存续期间，项目收入现金流必须能够覆盖债务的本金和利息。公园建设项目自身的现金流平衡和偿债能力决定了债券能否上市发行，也决定了项目最终能否实施。所以，自身偿债能力对于公园的建设和更新非常关键。

二是从“短期单一偿债”转向“长期多元偿债”，城市公园绿地需提高长期运营能力。首先是“长期偿债”。在传统路径下，土地抵押融资债务通常偿还时间较短。而在新路径下的偿债时间明显延长。经统计，某市2020年发行的广义涉绿专项债中，债务存续10年期及以上的占比超过90%，期间多为每年付息一次，到期后一次性还本。那么，该市仅2020年发行的涉绿专项债偿债期限将持续至2041年；根据债务期限不同将出现4个偿债高峰，其中最大峰值出现在2029-2030年（图4）。对地方政府而言，这是一种长期的债务压力，甚至会对公园绿地的养护资金形成挤压。

图4 2020年某市涉绿专项债还本付息情况

其次是“多元偿债”。在传统路径下偿债资金单一，几乎全部为土地出让金。而在新路径下，该市从2018年开始，涉绿专项债的偿债资金逐步变成了土地出让金、内源性运营收入和外源性其他收入三部分。其中测算2020年的债务，偿债资金中的内源性运营收入占比预期会超过6成，即土地出让金偿债要降到4成以下。因此，公园绿地需要实现一定比例的长期性运营收益。

三是从“土地出让偿债”转向“土地溢价偿债”，城市公园绿地需增强区域带动作用。在传统路径下，债务的偿债资金是土地出让金自身。而在新路径下，仍然在偿债资金中的土地出让金也发生了变化，由其自身转向了土地的溢价。具有而言有两种模式：一种模式是由项目周边的土地出让金溢价来偿还（表1，周边土地出让金溢价），公园绿地的建设引起了周边土地涨价，涨价的部分用来偿还建设债务；另一种模式是以依托公园绿地打造的、项目红线外的其他项目租金用于偿债（表1，周边商业街租金），公园绿地的建设给周边商铺带来客流，那么商铺需要反哺公园的建设资金。显然，公园绿地需增强与周边的互馈联动。

表1 某市涉绿专项债土地溢价偿债情况示例

四是从“项目单独实施”转向“项目捆绑实施”，城市公园绿地需与周边用地加深融合。在传统路径下，公园绿地项目大多单独立项实施，缺乏与周边空间的深度联系。而在新路径下，公园绿地项目多与周边其他的建设项目捆绑实施，共同发债融资和平衡债务，客观上强化了城市公园绿地与周边区域的内在联系。

综上所述，新型融资路径实际上既是对公园绿地周边的“溢价性”和“互馈性”融资，也是对公园绿地自身的“经营性”和“现金流”融资。这要求我们以公园绿地的长期经营为核心，改变过去相对粗放的、与城市在空间和经济等方面相对割裂的建设模式，将公园绿地转变成城市发展的绿色触媒，推动生态优势转化为发展优势，积极响应新型融资路径下核算长期收支平衡的思路。

需要特别指出的是，基础设施建设的融资制度并不是一成不变的。但不管如何变化，要求项目自身及周边区域全过程财务平衡的基本逻辑和政策导向都不会改变。

未来的公园绿地营建方面应该如何响应新型的融资路径？技术团队认为，公园绿地应采取“以终为始”和“双效平衡”的营建策略。要从实现公园的长期运营目标和满足人在新时期的游憩需求这两个终点出发，反推指导规划和设计，引导形成空间营建、场景营造与业态营运之间的相互匹配，从而吸引人流、增加新型消费和媒体传播，最终达到普惠的社会效益与适度的经济效益之间的双效平衡。实际上就是要从公园绿地的“运”“管”“投”入手，反推“规”和“建”，最终达到“治”的效果。

在“溢价性”和“互馈性”融资方面，应强调公园绿地与周边的融合与互动。在过去，公园对周边产生的正外部性，就其自身而言实际上是耗散掉了；但在新路径下有了被内部化的可能。所以技术团队认为，首先要提升公园的综合生态效益，尽可能多储备未来可能用于融资的抵押物，如GEP和碳汇等。而区域人居环境的改善能促进城市价值和竞争力的整体提升，也有助于提升地方政府在融资过程中的第三方信用评级。生态价值的抵押目前来看只是一种尚未实现的趋势，为此技术团队进行了一些前期的探索性技术储备。比如参与到“十四五”国家重点研发项目中，对城市蓝绿空间的低碳建设和碳汇测算技术展开探索；在无锡洗砚湖科技城的战略规划和城市设计中，也尝试将GEP核算技术融入到规划设计中。

二是引导城绿融合发展，促进城园相互引流，在提升人居环境质量的同时合理释放土地及租金的价值。在新路径下，公园绿地项目的偿债方式正在改变，正从非特定区域的土地出让金直接偿债，转变为具体项目周边特定区域内的土地出让金溢价偿债。因此，应持续完善公园体系的建设，推动城市与公园空间相互渗透，风貌相互匹配，引导城园相互引流，这样有助于周边商服用地的地价和租金合理提升，增强公园生态价值转化的能力。如成都新金牛公园强调城绿融合与互馈，划定周边区域作为生态价值补偿区，以公园修建后的土地溢价平衡公园修建成本，后期又直接带动了周边商业用地的开发（图5）。

图5 新金牛公园与周边关系示意

在“经营性”和“现金流”融资方面，应强调公园绿地自身的功能与服务。经营的核心就是以公园绿地的功能与服务来匹配人在新时期的需求，吸引人群流量，以期产生可能的消费。流量可以粗略分成三个部分：一是基础性的流量，满足基础游憩需求，体现公园的公益性和普惠性，这是基本前提；二是新型流量，满足体验性的消费需求，体现出一定的盈利属性和社群属性；三是瞬时流量，满足节日活动需求，在产生消费的同时，也增加公园的品牌和传播效应。

首先，要持续推动公园绿地各项基础性功能的完善，满足各个年龄段人群的需求，特别是一老一小和青年的活动。保障公益性和普惠性，吸引基础流量，为运营活动的开展创造可能。为此，技术团队积极开展了城市公园的百姓需求研究，为基础功能完善提供依据（图6）。

图6 城市公园百姓需求研究示意

其次，要进行策划、投资、规划、建设、运营的全流程谋划，营建多种类型的公园绿地场景，提前引入适当的混合业态，满足百姓的新型需求。应以策划运营思维和场景营造思维反推设计，在公园内外提前引入适应环境氛围和人群需求的商业、文创、体育等混合业态，适当增加经营性项目和配套设施的植入，引导空间、场景、业态相互匹配，吸引新型流量，产生一定的运营收益。比如成都的桂溪生态公园进行了全流程谋划，构建了城市绿心型场景，融入混合业态，在满足百姓需求的同时提升运营收入（图7）。另外，技术团队也开展了针对公园内部和周边的活力评估，为未来公园绿地业态选择提供技术支持（图8）。

图7 桂溪生态公园混合业态示意

图8 城市公园活力研究示意

三是强化公园绿地的后期经营谋划，在开展前期设计的同时，前瞻性地进行城市事件及品牌化活动的策划。推动公园活力和游憩体验的提升，吸引瞬时流量。在创造消费场景的同时，提升公园品牌和大众传播效应。比如成都各类公园丰富的活动在提升场地活力、创造消费场景的同时，塑造了城市品牌形象（图9）。

图9 成都多样的公园品牌化活动

综上所述技术团队认为，在新融资路径下，公园绿地是以预期的生态价值总收益作为一种抵押物来进行融资建设，并且以持续产生的广义生态价值现金流来偿还建设和更新的债务。通过上述系列策略来满足人的实际使用需求，推动公园绿地自身的运营性收益和周边各类溢价的增长，本质上就是推动公园绿地这种生态产品的价值实现。这也响应了中共中央、国务院《关于全面推进美丽中国建设的意见》和中共中央《关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中的相关精神。

在新融资路径和新游憩需求的响应上仍然面临一些瓶颈。比如，政策对资金的引导，法律法规对不同性质经营活动和业态的引导和约束，标准规范对用地指标方面的限制，以及与公园绿地周边用地的互馈机制建设等方面都存在很多需要完善和调整之处。另外，人群的需求与业态功能的匹配、公园的新媒体传播、公园社群的形成及其治理作用等方面也需要持续探索。这些也是未来我们团队的重点研究方向。

报告整理：张园.