社会资本视角下社区规划转型挑战与应对——以广州H社区为例

随着城市治理的推进和新媒体技术的发展，当前城市社区中的社会网络正在快速重构，包括地方知识、邻里依恋、社会准则、共同行为等要素在内的社会资本不断积聚，成为深化社区规划机制转型、推动社区共治发展模式的重要契机。但是，社区规划实践仍存在制度缺陷与条件缺位，面临社区治理“倒逼”下的压力。在此背景下，文章以广州市城市社区在“控规调整”中产生的主动式公众参与行动为切入点，通过访谈与问卷调查深度考察社区规划过程中社会资本的作用特征与规划诉求。

研究显示，在规划触媒作用下，大型城市社区中社会资本的作用逐渐突显，表现为公众参与的主动性与社区应对规划干预的能力显著提升。广州案例显示出公众参与机制“错位”与基层治理制度存在“门槛”等现实问题。因此，深入推进社区规划机制转型，更需要创新公众参与机制以适应社区诉求、完善地方知识众筹平台以培育社会资本，深化社区规划师制度以补位基层治理缺口，最终形成多元主体理性协作下的社区规划新模式。

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城市社区发展与规划转型背景

随着城市发展从“增量建设”转向“存量优化”，社区规划涉及的社会关系与利益角色愈加错综复杂，公众参与意识及社区归属感的提升进一步推动规划工作重心的转移。近年来，城市规划从设计编制到动态调整各阶段都受到广泛的社会关注与市民监督，规划调整引起的社会事件层出不穷，反映了规划治理的工作仍十分严峻。在此背景下，传统的自上而下管控模式在城市社区治理中显示出行动滞后、组织低效与制度缺位等方面局限性，迫切需要探索以社区为主体的存量规划新模式。

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新时期社区社会资本的内涵与作用

2.1 新建城市社区中

社会资本的再定义

从单位小区向城市社区的转变中，社会资本经历了从“瓦解”到“重塑”的过程，其中一个重要表征是社会关系网络的重构与积聚。随着城市社区不断发展，街道办与居委会的角色相对弱化，社会网络重构为“多中心”联结模式（图1）。在此背景下，互联网为混居社区中多专业、多属性的居民提供了一个平等的舞台，多样性与异质化反而成为信息时代重塑社会资本的一个重要优势，促进社区中包容、共享的理念形成。

▲ 图1 | 社区社会关系网络结构演变示意

资料来源：笔者自制。

2.2 公众参与规划决策的水平测度

借鉴情境领导模型，建构社区规划中公众参与模型（图2右），根据参与目的不同分为任务导向（完成规划任务）与指引导向（协调社会关系）两个维度，以考察规划决策过程中社区参与能力与参与心理成熟度。

▲ 图2 | 赫塞的情境领导模型(左)与公众参与模型(右)

资料来源：笔者根据HERSEY P, BLANCHARD K H. Management of Organizational Behavior: Utilizing Human Resources[M]. 6th ed. New Jersey: Prentice-Hall, Inc, 1993，莫文竞，夏南凯. 基于参与主体成熟度的城市规划公众参与方式选择[J]. 城市规划学刊, 2012(4)：79-85改制。

2.3 规划触媒下

城市社区治理的新趋势

以往由于信息化水平不高与指标构成复杂，公众参与程度较低，“控规调整”存在一定的过程形式化与技术官僚化特点。随着互联网的快速发展与新媒体的涌现，公众在城市规划方面的知识储备与抗辩能力显著提高，针对“控规调整”的应激事件及社会争议层出不穷。在规划触媒作用下，城市社区社会资本的作用以及公众参与水平已悄然超越以往任何历史阶段，关系网络、邻里依恋、地方知识、参与意愿和组织能力等显著提升（图3）。

▲ 图3 | 新时期社会资本的变化及其对社区治理的影响

资料来源：笔者自制。

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广州H社区“控规调整”中主动式公众参与实证发现

2017年1月广州市国土资源和规划委员会发布“H小学地块控制性详细规划调整”公示，对H小学用地边界与规划市政路等遗留问题进行修正与明确（图4）。对于原规划而言，在社区建成之前，其中的教育用地边界、容积率指标等规划管控内容在实际操作中已经出现偏差，而2017年发布的规划调整方案，由于公众参与开展不足，进一步引起社会争议，并产生一系列基于主动参与行为的规划反馈，反映出三方面的治理问题。

▲ 图4 | “H小学地块控规调整”公示内容

资料来源：笔者根据相关报道内容改制。

3.1 社会资本的发育

推动主动式公众参与

在规划反馈过程中，社区社会资本受外部事件推动而快速发育，表现为邻里依恋提升、社会网络紧密、地方知识突显、社区组织发育和共同意愿凝聚等趋势（表1），体现在两个阶段：其一，在此次规划反馈过程中快速构建信息共享平台与应激行动规范。其二，在后续类似的“控规调整”过程中敏感性与主动性明显增强。

▲ 表1 | H社区案例中社会资本的体现

资料来源：笔者自制。

3.2 公众参与水平

与规划参与机制存在错位

代入成熟度公式计算可得，H社区的参与能力成熟度平均为2.778，参与心理成熟度平均为3.543。分别放入公众参与模型（图5），根据X轴成熟度引线与模型的交叉点，可以看出社区在此过程中表现出的参与能力与参与心理水平分别对应“协商型”与“合作型”模式。以H社区为代表的城市大型社区正逐渐从“熟人社会”演变为“市民社会”，包括志愿性组织、社区组织及居民团体在内的“非政府性”社会力量显现。

▲ 图5 | 社区参与能力与参与心理调查结果

资料来源：笔者自制。

3.3 社区规划机制

与基层治理制度存在门槛

在H社区案例中，社区规划的“制度门槛”体现在两个层面：

一是“自下而上”的参与门槛，目前公众参与多以“个人”为参与对象，而未上升到协助建立社区组织、并以社区组织为单位的参与，难以发挥“公众参与”作为一个过程、并进而加强社区能力的作用。

二是“自上而下”的治理门槛，当前社区治理的基层制度建设仍主要由民政局负责，以街道办和居委会为主的既有基层治理部门难以满足日益强化的社区诉求，表现出专业知识不足、行政模式僵化、职能超载压力等问题，成为社区规划有效推进的另一道门槛。

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社区规划机制优化与转型应对

尽管参与主体成熟度显著提高，但是由于社区的异质性与“邻避”情绪，仍迫切需要引入具有专业背景的第三方角色（如社区规划师），以引导社区通过多样化公众参与渠道进行更加理性的社区治理，并推进此类法定规划的有效实施与新一轮的规划修正（图6）。

▲ 图6 | 社区协作规划各阶段应对策略

资料来源：笔者自制。

从规划本质转向基于“美好生活”内涵的发展趋势来看，规划转型包括价值与实践两个层次：价值层面即规划理念从物质性增量建设向强调质量内涵的多方协作发展转变，实践层面即规划师的角色由蓝图设计者向公众利益协调者转变。广州市近年来开展的“总师制度”、“街区顾问制度”与“社区规划师制度”等相关实践（表2），是对现有规划制度设计的探索创新，也为基层规划治理提供了丰富经验与教训。

▲ 表2 | 广州市三种规划管理制度比较

资料来源：笔者根据文献资料与深度访谈整理。

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结语

当传统规划机制与社区公众诉求匹配错位时，以社区组织为主导的市民社会逐渐浮现，成为新时期社区规划中不可忽视的重要力量。针对广州H社区案例的实证调查显示，城市社区社会资本在规划触媒作用下逐渐发育，表现为邻里依恋、社会网络、地方知识、社区组织、共同意愿等要素不断积聚并相互作用。在新媒体技术发展背景下，公众参与主动性与社区应对规划干预的能力大幅提升，这对于我国社区规划模式和基层治理手段带来转型挑战。

当前我国社区规划及社区治理具有两方面的制度门槛。一是“自下而上”的参与门槛，需要创新公众参与机制，并深化社区规划师角色引导理性参与。二是“自上而下”的治理门槛，需完善基层治理机制，并积极培育社会资本与社区治理结构。开展具有中国特色的社区规划需要同时以物质形态法定化与综合治理制度化两个重要方面为抓手，创新社区规划的理念、方法、实施与管理机制，并进一步推进城市社区的存量优化与可持续发展。

本文撰稿：赵楠楠  刘玉亭  王世福

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原文介绍

《社会资本视角下社区规划转型挑战与应对——以广州H社区为例》一文刊载于《城市规划》2024年第8期，第35-43页。

【doi】10.11819/cpr20231622a

赵楠楠，华南理工大学公共管理学院，香港大学城市规划及设计系，博士后。

刘玉亭，华南理工大学建筑学院，亚热带建筑与城市科学全国重点实验室，教授，博士生导师，本文通信作者，ytliu@scut.edu.cn。

王世福，华南理工大学建筑学院，亚热带建筑与城市科学全国重点实验室，教授，博士生导师，中国城市规划学会理事。

【基金项目】国家自然科学基金(52308062)；中央高校基本科研业务费专项资金(QNMS202307)；广东省哲学社会科学规划共建项目(GD22XGL06)；亚热带建筑科学国家重点实验室开放课题(2022ZB03)。

【全文下载】文章已在知网发布，复制并搜索下方网址，或点击下方“阅读原文”，即可下载阅读全文。

https://kc.cnki.net/detail/article?id=G/weqMdD4qv4vDjrCLdIl7No12NL5jVwr/hhlGObD/t3JbX895qW+yVXcG1JeE/PUpDgXpwYg06x5Nz2L3Ipa4AgRWUougXyTfJ+Gq1P4veFarIpEQlmRgiNI0KxJ2K/AGuC1CIBz6PmwzKIyHN4Jce9L94b+dbiV+/46MJqxURqi1PRliWZW7pBIMXEpORSb5/B6slG+ggsBdruE2C9x17HhGwKDvQLxOWKNOcDSHNMZpa2g4X2qO6uqphPUnFOit/bGlCk+iVT2UEGJ3ZnBtWxE5strJ5K7LMMuU9WJTgR8n4e55l8y3hQmDm2V7ILD097UXHizZEMDdyS/4rBglDhzNImEIjwoy/bDbmKqSliS3byQEazg0bJKcDkCOvOe5xLofVes13VkRJ3H7lqSg==

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原文始发于微信公众号（城市设计）：社会资本视角下社区规划转型挑战与应对——以广州H社区为例