“宏”观规话 | 城市增长边界控制——迈向精明增长之路

导读：城市增长边界控制是一种我们所常说的空间政策，主要用于遏制城市蔓延。今天，我国人口超千万的城市已经有6个，国务院也调整了关于城市规模的划分标准，今后，随着城镇化步伐的持续迈进，城市规模越来越大，城市蔓延的趋势也将越来越强劲。因此，国家适时地推出城市开发边界划定工作，就是尽早的应对举措。

一、我国开始控制大城市的增长边界

近日据南方都市报报导，今年国土资源部将完成对北上广深等14个城市的开发边界划定工作，今后，开发边界将作为城市发展的刚性约定，不得超越界限盲目扩张。

去年7月，住建部和国土部共同确定北京、沈阳、上海、南京、苏州、杭州、厦门、郑州、武汉、广州、深圳、成都、西安以及贵阳等14个城市开展划定城市开发边界试点工作。

国土系统一位官员透露划界本着先易后难的原则，目前14个城市开发边界的划定工作已经取得初步成效，下一步争取全国600多个城市最终都能够把开发边界划定下来。

国土资源部土地勘测院张晓玲表示对于600城市的划界期限的工作预计至少需要2-3年才能完成。

“城市开发边界”指根据地形、自然生态、环境容量和基本农田等因素划定的、可进行城市开发的空间界限。

如何划界？曾参与多个城市规划的住建部城乡规划督察员、安徽省人大环资委副主任谢志平介绍，城市开发边界主要基于现行城市土地利用规划以及城市发展总体规划。

张晓玲透露，城市边界是一种刚性约定，发展不得“越界”。开发边界还将纳入未来一段时间内的城市建设规模、土地利用安排和扩张规模等因素，比如外来人口的迁入等。“不完全是此前的城市规划”，她介绍，划界关键是要考虑到未来一段时间内城市发展可能出现的情况。

对于成长中的城市，将划定动态边界，比如到2020年的界限、2030年的界限。“因为人不可能预测那么准确，就只能在现有的可预见的范围内，划定一定的界限”，正因如此，城市的划界工作也主要由国土和住建规划两个部门负责。

之所以要划定开发边界，关键就是要限制城市发展规模，避免无序扩张。此前，全国多地出现“摊大饼”式发展，土地的城镇化率高于人口。数据显示，2000年-2010年间，全国城镇建成区面积的扩张幅度就达到64.45%，远高于同期城镇人口45.9%的增长幅度。

“目前粗放利用现象普遍，尤其新城新区建设和大广场建设”，张晓玲在国新办发布会上公开表示，在新一轮生态文明建设中，土地管理方面的任务非常重。未来将优化国土开发空间格局，强化土地资源集约利用。未来，城市将合理确定城镇开发强度。

国土部规划司司长董祚继此前曾公开解释过划定城市开发边界的意义：

一是促进城市转型发展，提高城镇化质量；

二是有利于节约用地和保护耕地；

三是通过划定城市开发边界，尽可能地把自然本底守住。

“以后特大城市的越界开发，基本会框死，不会任其盲目扩张”，张晓玲表示，边界就是刚性约定，城市发展不得超过边界。

曾参与多个城市规划的住建部城乡规划督察员、安徽省人大环资委副主任谢志平认为划界不会影响城市的发展，反而使城市发展更有序，现在强调城市划界，就是强调了城市总体规划的强制性和权威性，可避免无序扩张而出现的“空城”、“鬼城”。

中国房地产研究会副会长、住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌认为房地产市场也不会因为土地的限制而受到影响，导致房价上涨的可能性不大，因为划定城市开发边界时，本身就会考虑到城市进程需要的土地量和楼盘量。

目前，各地都开始限制土地增量，开发存量，从某种程度上说，已经是为土地开发设定了界限。同时顾云昌建议，在界限范围内，各地需要调整土地结构，置换出更多有效的土地。

综合上述信息，城市边界划定的意义主要是为了控制城市无序扩张，节约用地和保护耕地，优化国土开发空间格局，促进城市发展转型和生态文明建设。城市边界划定除了要结合城市规划和土地规划以外，还要结合城市发展现实需要，保证必要的建设用地供给，针对城市无序扩张提供一种弹性控制的机制。

二、城市增长边界的历史和相关概念

控制城市增长是一个世界性的热点问题。世界上无论任何地区的城市，在进入工业化之后发现，不加限制的话，城市将不可遏制地越来越大。大有大的好处，有学者进行过数据分析认为，如果甲城市比乙城市的规模大一倍，则甲城市水、电、公共设施的人均需求量大约会下降15%。

且规模大一倍的城市在收入、专利数、储蓄额人均数方面也上升了15%。不仅中国的土地城镇化速度要远快于人口城镇化的速度，美国学者通过对世界上120座城市，1990年到2000年的卫星拍摄图像，结论是10年间这120座城市的面积扩充速度平均数是人口增长速度平均数的2倍。

在20世纪40年代英国的大伦敦规划中，就在伦敦城周边规划了大面积的绿地来限制城市的扩张，这个规划由当时的阿伯克隆比爵士主持，他吸收了霍华德田园城市以及格迪斯区域规划思想，采纳了恩温的卫星城建设模式，按照《巴罗报告》的思想分散工业和人口，划分了内圈、近郊、绿带圈和外圈四个圈层，对每个圈层进行空间管制。

战后大伦敦规划的四个圈层

但是需要注意的是，二战后的大伦敦规划并没有预期实现规划控制的目标，最后伦敦城市规模不断扩张的趋势是通过完成了产业转型，以金融中心取代了工业中心才真正实现的。

在美国，早在20世纪中期就将因小汽车大规模使用和郊区化带来的城市蔓延就是一个全国关注的重要问题。美国的城市蔓延是美国所特有的，在《无边的城市》一书中，作者奥利佛•吉勒姆提到“我们今天看到的郊区模式起源于美国的历史和文化，是美国开国元勋留下的美国式民主、个人权力、个人富裕、个人主义的集中表达”。

高速公路进入城市是“汽车的胜利”，高速公路成为美国大都市区的基本道路系统。另外，战后大规模的住宅建设、向郊区迁移的大型购物中心以及制造业外迁，都促使城市不断的蔓延。到90年代作为一项重要的运动，提出了“精明增长”的理论。

说到城市边界，可以延伸出三个概念：

一是城市边界，就是城市和乡村的边界，是一个视觉景观上的空间边界。

第二是城市增长边界——UGBs (Urban Growth Boundaries)也成为一个重要的概念。

从各种文献对城市增长边界的定义中，包括了如下因素：

(1)控制城市增长，遏制城市蔓延；

(2)包括开放空间和农地；

(3)促进城市紧凑发展；

(4)确保基础设施供应；

(5)明确城乡土地界限；

(6)保证土地有序转换；

(7)增强社区凝聚感。

在我国，城市增长边界的控制一开始就走了一条非常坎坷曲折的道路，并且收效不大。例如北京市在50年代曾提出过但没有实施的“梁陈方案”，直到现在北京市一直处于“环形+放射”的城区扩张状态，并且现在已经无可奈何地向六环、七环蔓延开去了。国内其它很多城市都有过类似的经历。我国的城市蔓延控制失败的根本原因是只用“蓝图控制”而没有相应的一系列空间政策、税收政策的控制。

现在在城市总体规划中，是通过划定城市建设区、限制建设区和禁止建设区来实行空间管制政策。

第三是还有学者提出的城市服务边界——USBs(Urban Service Boundaries)的概念。

这是一个看不见的界限，是城市各种服务和基础设施所提供的服务范围，在这个边界内，是由城市政府提供资金来建设各种基础设施。需要注意的是，城市增长边界UGBs和城市服务边界USBs这两种边界是需要同时设定其效应的，如果前者范围大于后者，则可以在这个空间范围内的居民点，都可以享受城市所提供的服务，但是也意味着城市边界有可能向外延伸；如果前者范围小于后者，城市扩张的动力就会很弱；如果二者范围一致，则比较容易实现控制城市蔓延的目标。

三、城市增长边界控制的经验以及对我国的启示

1997年美国规划协会APA建议城市应该建立城市增长边界来推动紧凑、连续的空间发展模式(在此前，如前文所述，郊区化趋势导致了蛙跳的空间增长模式)，以便城市得到更有效的公共服务，保护公共开放空间、农业用地和环境敏感用地。城市增长地区应该包括已经发展和将要发展的土地，且应有足够的利用强度，从而使城市未来的20年里得到有效的增长。

城市增长边界划定后，需要伴随生成一些专门的空间政策。通常情况下，绿带是最常用的一种遏制城市蔓延的设施，但这需要较大的和长时间的建设投入，并且在实践中效果并不令人满意，如前面所述很多城市都曾在规划中留出了绿化用地，如果没有坚强的法制保障就会被占用。

城市绿带、生态开敞空间是一种“堵”的办法，还需要有“疏”的办法相伴随，如建设卫星城市、城市新区等。

税收政策也需要与空间政策相结合，在城市增长边界以外的投资项目，收取的费用应该高于边界内的，这样可以鼓励投资进入到城市区域内而非在城市区域以外。例如在美国，城市增长边界划定后，其内的地区一般会成为城市服务区(USBs)，虽然不同的州有不同的法律规定，但大部分是鼓励城市增长边界内的土地开发的。

日本也划定了“市街化区域”，对区域内的用地征收土地税，区域内如果有农业用地反而要有很低的土地税率，大约相当于居住用地的1%-2%，因此这就鼓励了农用地的保留，这个政策执行了很长一段时间。

除此以外，还设立了附加单元建设(如在车库上建住宅，允许获得额外收入)、公共设施充分供应条例、基础设施改进计划、暂停发展、开发权转移和控制人口等法规和政策。

现实中我国恰好相反，城市市区内的地价远高于市区外的，当然鼓励城市不断地扩张，通过不断地“吞并”乡村土地来扩张城市建设空间。另外，在城区内，土地费用是根据整块用地性质确定的，没有更细的分类分级费用，例如商业用地中的小块停车场用地，是可以设定较低的费用的。这不能不引起下一步土地制度改革的深思。

北京亦庄空间形态控制

国际上通过城市增长边界管理来遏制城市蔓延，这是特别需要引起我们注意并学习的，当前我国人口超千万的超大城市已经有6个，并且我国的人口流动趋势越来越强，不加任何管制措施的任由城市蔓延政策，会导致交通拥堵、环境恶化、就业困难和城乡差距扩大等多重恶果。

国外经验对我们的启示包括：

1. 要充分运用市场机制，建立分级的税费体系调控界限内与界限外的建设，不能硬性地“堵”而无“疏”的手段，刚性和弹性相结合，动态地调整。

2. 要建立完善的法律法规机制，特别是要加强城市规划和土地规划之间的协调，让空间的政策要落到实处。“刚性”是强调界限的强制性，“弹性”也不是将界限变成一条橡皮筋。划定城市增长边界、城市服务边界也不是要强调城乡差别，而是要明确城市政府的责任空间范围，以及广大乡村的权利空间范围。

3. 在技术上建立比较先进的模型和硬件系统(包括数据库和各种应用)来监测、预测城市空间增长，实现对城市动态控制的目标。

参考文献：

《城市增长边界的理论和应用》 韩昊英

《无边的城市》

《城市：无法抗拒的扩张》

《国外城市蔓延控制及对我国的启示》孙萍 唐莹等 区域与城市经济

《美国城市增长管理的方法与启示》 吴冬青 冯长春 党宁

《城市空间增长边界形成机制研究》张学勇 沈体艳 周小虎

作者：李江宏 新疆新土地城乡规划设计院 总规划师

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