【政策】国土办印发《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》

 国土资源部办公厅关于印发《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》的通知 

国土资厅发〔2018〕4号

各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局,中央军委后勤保障部军事设施建设局：

　　为规范国有建设用地使用权出让地价评估行为，部制定了《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（以下简称“《规范》”），现予印发。请转发至辖区内各级国土资源主管部门、相关行业协会和土地估价机构，结合本地实际遵照执行。

　　本《规范》自2018年4月9日起施行，《国土资源部办公厅关于发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）〉的通知》（国土资厅发〔2013〕20号）同时停止执行。各地自行出台的出让地价评估政策与本《规范》不一致的，以本《规范》为准。2018年4月9日前受理，至4月9日仍未出具土地估价报告的，可按本《规范》执行。

2018年3月9日

《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》

为规范国有建设用地使用权出让地价评估行为，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国资产评估法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规定》等相关规定和土地估价国家标准、行业标准，制定本规范。

本规范由国土资源部提出并归口。

本规范起草单位：国土资源部土地利用管理司、中国土地估价师与土地登记代理人协会。

本规范由国土资源部负责解释。

在中华人民共和国境内出让国有建设用地使用权涉及的地价评估，以及因调整土地使用条件、发生土地增值等情况需补缴地价款的评估，适用本规范；国有建设用地使用权租赁、集体建设用地使用权依法入市、国有农用地使用权出让等涉及的地价评估，可参照本规范执行。

下列标准所包含的条文，通过在本规范中引用而构成本规范的条文。本规范颁布时，所示版本均为有效。使用本规范的各方应使用下列各标准的最新版本。

GB/T 18508-2014《城镇土地估价规程》

GB/T 18507-2014《城镇土地分等定级规程》

GB/T 21010-2017《土地利用现状分类》

GB/T 28406-2012《农用地估价规程》

TD/T 1052-2017《标定地价规程》

TD/T 1009-2007《城市地价动态监测技术规范》

（1）《中华人民共和国物权法》

（2）《中华人民共和国土地管理法》

（3）《中华人民共和国城市房地产管理法》

（4）《中华人民共和国资产评估法》

（5）《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）

（6）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）

（7）《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）

（8）《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）

（9）《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）

（10）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）

4.1出让地价评估定义

本规范所称的土地使用权出让地价评估，是指土地估价专业评估师按照规定的程序和方法，参照当地正常市场价格水平，评估拟出让宗地土地使用权价格或应当补缴的地价款。

4.2出让地价评估目的

开展土地使用权出让地价评估，目的是为出让方通过集体决策确定土地出让底价，或核定应该补缴的地价款提供参考依据。

4.3评估原则

除《城镇土地估价规程》规定的土地估价基本原则外，土地使用权出让地价评估还需考虑以下原则：

价值主导原则：土地综合质量优劣是对地价产生影响的主要因素。

审慎原则：在评估中确定相关参数和结果时，应分析并充分考虑土地市场运行状况、有关行业发展状况，以及存在的风险。

公开市场原则：评估结果在公平、公正、公开的土地市场上可实现。

4.4评估方法

（1）收益还原法

（2）市场比较法

（3）剩余法

（4）成本逼近法

（5）公示地价系数修正法

出让地价评估，应至少采用两种评估方法，包括（1）、（2）、（3）之一，以及（4）或（5）。因土地市场不发育等原因，无法满足上述要求的，应有详细的市场调查情况说明。

4.5评估程序

（1）土地估价机构接受国土资源主管部门（或出让方）委托，明确估价目的等基本事项；

（2）拟订估价工作方案，收集所需背景资料；

（3）实地查勘；

（4）选定估价方法进行评估；

（5）确定估价结果，并根据当地市场情况、有关法律法规和政策规定，给出底价决策建议；

（6）撰写估价报告并由两名土地估价专业评估师签署，履行土地估价报告备案程序，取得电子备案号；

（7）提交估价报告；

（8）估价资料归档。

5.1收益还原法。除依照《城镇土地估价规程》的规定外，还需体现以下技术要求：

（1）确定土地收益，应通过调查市场实例进行比较后得出，符合当前市场的正常客观收益水平，并假设该收益水平在出让年期内保持稳定。对于待建、在建的土地，按规划建设条件选用可比较实例。用于测算收益水平的比较实例应不少于3个。

（2）确定各项费用时，应采用当前市场的客观费用。

（3）确定还原率时应详细说明确定的方法和依据，应充分考虑投资年期与收益风险之间的关系。

5.2市场比较法。除依照《城镇土地估价规程》的规定外，还需体现以下技术要求：

（1）在综合分析当地土地市场近三年交易实例的基础上，优先选用正常市场环境下的交易实例。原则上不采用竞价轮次较多、溢价率较高的交易实例；不能采用楼面地价历史最高或最低水平的交易实例。近三年内所在或相似区域的交易实例不足3个的，原则上不应选用市场比较法。

（2）比较实例的修正幅度不能超过30％，即：（实例修正后的比准价格-实例价格）／实例价格≤30％。

（3）各比较实例修正后的比准价格之间相差不能超过40％。即（高比准价格-低比准价格）／低比准价格≤40％，对超过40％的，应另选实例予以替换。实例不足无法替换的，应对各实例进行可比性分析，并作为确定取值权重考虑因素之一。

5.3剩余法。除依照《城镇土地估价规程》的规定外，还需体现以下技术要求：

（1）在假设项目开发情况时，按规划建设条件评估；容积率、绿地率等规划建设指标是区间值的，在区间上限、下限值中按最有效利用原则择一进行评估。

（2）假设的项目开发周期一般不超过3年。

（3）对于开发完成后拟用于出售的项目，售价取出让时当地市场同类不动产正常价格水平，不能采用估算的未来售价。

（4）开发完成后用于出租或自营的项目，按照本规范收益还原法的有关技术要求评估。

（5）利润率宜采用同一市场上类似不动产开发项目的平均利润率。利润率的取值应有客观、明确的依据，能够反映当地不动产开发行业平均利润水平。

5.4成本逼近法。除依照《城镇土地估价规程》的规定外，还需体现以下技术要求：

（1）国家或地方拟从土地出让收入或土地出让收益中计提(安排)的各类专项资金，包括农业土地开发资金、国有土地收益基金、农田水利建设资金、教育资金、保障性安居工程资金等，以及新增建设用地土地有偿使用费、新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标等指标流转费用，不得计入土地成本，也不得计入出让底价。

（2）土地取得成本应通过调查当地正常情况下取得土地实际发生的客观费用水平确定，需注意与当地土地征收、房屋征收和安置补偿等标准的差异。

（3）土地开发成本应通过调查所在区域开发同类土地的客观费用水平确定。对拟出让宗地超出所在区域开发同类土地客观费用水平的个例性实际支出，不能纳入成本。

（4）评估工业用地出让地价时，不得以当地工业用地出让最低价标准为基础，推算各项参数和取值后，评估出地价。

5.5公示地价系数修正法。除依照《城镇土地估价规程》的规定外，还需体现以下技术要求：

（1）采用的基准地价，应当已向社会公布。采用已完成更新但尚未向社会公布的基准地价，需经市、县国土资源主管部门书面同意。

（2）在已经开展标定地价公示的城市，可运用标定地价系数修正法进行评估。

6.1场地未通平或通平不完全

（1）土地开发程度不足。土地开发程度未达到当地正常水平的，先评估当地正常开发程序下的熟地地价，再根据当地各项通平开发所需的客观费用水平，逐项减价修正。

（2）有地上建筑物的土地出让评估。对土地连同建筑物或构筑物整体一并出让的，出让评估按出让时的规划建设条件进行。

当出让时以及出让后不改变现状、不重新设定规划建设条件的，评估结果等于净地价加地上建筑物重置价减去折旧；当出让时重新设定规划建设条件的，评估结果等于新设定规划建设条件下的净地价减去场内拆平工作费用。

作为整体出让的土地连同地上建筑物或构筑物，权属应为国有且无争议。

6.2特定条件的招拍挂出让方式

（1）限地价、竞配建（或竞房价、竞自持面积等）。采用“限地价、竞房价（或竞自持面积）”方式出让的，在评估时应按本规范，评估出正常市场条件下的土地价格。

采用“限地价、竞配建”方式的，土地估价报告中应评估出正常市场条件下的土地价格，给出底价建议，以及根据市场情况建议采用的地价上限，并提出建议的起始价或起拍价，一般情况下应符合：起始价≤出让底价≤地价上限。当起始价≤地价上限≤出让底价时，地价上限与出让底价之间的差额，应按配建方式和配建成本，折算最低应配建的建筑面积，并在土地估价报告中明示。

（2）限房价、竞地价。采用“限房价、竞地价”方式出让的土地，在出让评估时，应充分考虑建成房屋首次售出后是否可上市流转。对不能上市流转，或只能由政府定价回购，或上市前需补缴土地收益的限价房开发项目，在采用剩余法评估时，按限定的房价取值。

（3）出让时约定租赁住宅面积比例。约定一定比例的，采用剩余法时，以市场正常租金水平为依据测算相应比例的不动产价值。纯租赁住宅用地出让，有租赁住宅用地可比实例的，优先采用市场比较法，实例不足的，应采用收益还原法。

6.3 协议出让

（1）对应当实行有偿使用，且可以不采用招标拍卖挂牌方式出让的。应按本规范评估其在设定开发建设条件下的正常市场价格，并提出建议的出让底价。同时，还应在土地估价报告中测算并对比说明该建议出让底价是否符合当地的协议出让最低价标准。

当地未公布协议出让最低价标准的，按拟出让土地所在级别基准地价的70％测算对比；拟出让土地在基准地价覆盖范围外的，按照本规范成本法的要求，与土地取得的各项成本费用之和进行对比。

评估结果低于协议出让最低价标准的，应在土地估价报告中有明确提示。

（2）划拨土地办理协议出让。使用权人申请以协议出让方式办理出让，出让时不改变土地及建筑物、构筑物现状的，应按本规范评估在现状使用条件下的出让土地使用权正常市场价格，减去划拨土地使用权价格，作为评估结果，并提出底价建议。出让时重新设定规划建设条件的，应按本规范评估在新设定规划建设条件下的出让土地使用权正常市场价格，减去现状使用条件下的划拨土地使用权价格，作为评估结果，并提出底价建议。

当地对划拨土地使用权补办出让手续应缴土地收益有明确规定的，应与评估结果进行对比，在土地估价报告中明确提示对比结果，合理确定应缴土地收益。

6.4 已出让土地补缴地价款

（1）估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。

（2）调整容积率补缴地价。调整容积率的，需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建筑面积，楼面地价按新容积率规划条件下估价期日的楼面地价确定。

核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。

因调低容积率造成地价增值的，补缴地价款可按估价期日新旧容积率规划条件下总地价的差额确定。

容积率调整前后均低于1的，按容积率为1核算楼面地价。

（3）调整用途补缴地价。调整用途的，需补缴地价款等于新、旧用途楼面地价之差乘以建筑面积。新、旧用途楼面地价均为估价期日的正常市场价格。

用地结构调整的，分别核算各用途建筑面积变化带来的地价增减额，合并计算应补缴地价款。各用途的楼面地价按调整结构后确定。

工业用地调整用途的，需补缴地价款等于新用途楼面地价乘以新用途建筑面积，减去现状工业用地价格。

（4）多项条件同时调整。多项用地条件同时调整的，应分别核算各项条件调整带来的地价增减额，合并计算应补缴地价款。

用途与容积率同时调整的。需补缴地价款等于新用途楼面地价乘以新增建筑面积，加上新、旧用途楼面地价之差乘以原建筑总面积。新用途楼面地价按新容积率、新用途规划条件的正常市场楼面地价确定，旧用途楼面地价按原容积率规划条件下的正常市场楼面地价确定。

因其他土地利用条件调整需补缴地价款的，参照上述技术思路评估。

核定需补缴地价款时，不能以土地出让金、土地增值收益或土地纯收益代替。

除需符合《城镇土地估价规程》规定的报告内容和格式外，出让地价的土地估价报告还应符合下列要求：

7.1估价结果。涉及协议出让最低价标准、工业用地出让最低价标准等最低限价的，在土地估价报告的“估价结果”部分，应同时列出评估结果，以及相应最低限价标准。

在土地估价报告的“估价结果”部分，应有明确的底价决策建议及理由。

7.2报告组成要件。除《城镇土地估价规程》规定的附件内容外(机构依法备案的有关证明为必备要件)，应视委托方提供材料情况，在土地估价报告后附具：

（1）涉及土地取得成本的相关文件、标准，以及委托方提供的征地拆迁补偿和安置协议等资料；

（2）已形成土地出让方案的，应附方案；

（3）报告中采用的相关实例的详细资料（包括照片）；

（4）设定规划建设条件的相关文件依据。

为规范国有建设用地使用权出让地价评估行为，2013年4月8日，国土资源部制订并公布了《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》（以下简称“旧版《规范》”），文件有效期5年。在过去5年里，该文件有效规范了国有建设用地使用权出让地价评估以及补缴地价款的评估活动。

鉴于旧版《规范》将于今年4月8日失效，加之旧版《规范》在执行过程中遇到的诸多问题，2018年3月9日，国土资源部制定并印发了《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（以下简称“新版《规范》”）。新版《规范》自2018年4月9日起施行，但并未明确文件的有效期。

本文就新旧两版《规范》的内容进行对比，以期为大家在该文件的理解和应用上提供帮助。

在地价管理层面。为加强国有土地资产管理，优化土地资源配置，完善国有土地使用权出让制度，规范国有土地使用权出让程序，国土资源部相继发布了《协议出让国有土地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第21号）、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第39号）等一系列文件。这些文件明确了国有土地招标拍卖挂牌和协议出让的范围，规范了招标拍卖挂牌和协议出让的程序，确立了经营性土地招标拍卖挂牌出让制度，通过实行地价评估、出让底价集体决策和出让结果公开等制度，促进决策的民主化、科学化和规范化，保证土地市场的健康发展。

但是，国有土地出让过程中仍然存在着一些问题，其中主要是少数地方政府国有土地出让信息公开程度较低，操作行为和操作程序不够规范，存在诸如行政部门按已有文件确定底价或直接自定底价的情况。这不但有悖于制度的公平、公正性原则，而且也不利于国有土地出让制度的真正落实，不利于更大程度地发挥由市场配置土地资源的基础性作用。

在地价评估层面。在实际地价评估过程中，土地估价机构也面临由于相关评估规定不够具体，地价评估缺乏相关技术指引的难题；同时，存在评估地价时受到行政干预，以及市场不断出现新情况等问题。

因此，针对上述地价评估管理及技术层面存在的问题，为进一步完善国有土地使用权出让制度，规范国有土地使用权出让程序，国土资源部于2013年4月正式印发旧版《规范》。

旧版《规范》的制订是在2013年4月，特定的市场环境与时代背景，赋予了旧版《规范》相应的实施目的，这也让旧版《规范》在执行过程中面临着前所未有的困难和挑战。旧版《规范》在历经了5年的风风雨雨后，终于完成了她的使命，新版《规范》除了继承旧版《规范》的衣钵之外，还在很多地方做了改进。

针对旧版《规范》在执行过程中遇到的地方政府规范性文件与旧版《规范》不一致的问题，新版《规范》再次强调，各地自行出台的出让地价评估政策与新版《规范》不一致的，以新版《规范》为准。这就更进一步的统一了行业技术规范，杜绝“各自为准”的现象发生。

同时明确，在2018年4月9日前受理，但至4月9日仍未出具土地估价报告的，可按新版《规范》执行。

新版《规范》由集体建设用地使用权流转改为集体建设用地使用权依法入市；同时，删减土地他项权利出让涉及价格评估的情形。这部分的改动有利于推动农村“三块地”改革涉及到的集体经营性建设用地依法入市。

新版《规范》同步引用了最新版本的标准和依据，同时，为充分体现《中华人民共和国资产评估法》（以下简称“《资产评估法》”）对土地估价新的、更高的要求，以及与技术规程更好地衔接，《资产评估法》作为新版《规范》的编制依据写入其中。并且，为了迎合农村“三块地”改革试点，大力推进的美丽乡村建设，将《农用地估价规程》，以及2017年新出台的《标定地价规程》也加入到新版《规范》的引用标准条文行列。

新版《规范》在对出让地价评估定义上，将原来“土地估价师”修改为“土地估价专业评估师”，此处修改在从业人员范围上更加贴合2016年发布的《资产评估法》中的有关规定。

针对评估方法选取上的要求，在旧版《规范》修改征求意见过程中多数反馈执行难度较大，主要是由于部分地区尚未公布基准地价或基准地价已超过六年未更新，其他公示地价亦尚未部署开展，无法使用公示地价系数修正法进行评估；并且对于经营性用地价值评估，使用成本逼近法进行评估较难反映实际市场地价水平。此时，在成本逼近法和公示地价系数修正法两种方法中选用一种方法进行评估就会存在困难。

而新版《规范》对评估方法的选取，依然要求至少“三选一”、“二选一”，继续保证地价评估的客观、合理性要求。

新版《规范》明确，出让地价评估的业务来源是由土地估价机构通过接受国土资源主管部门（或出让方）委托而得；对现场工作的要求也从“实地调查”到“实地查勘”，进一步强调土地估价专业评估师进行现场查勘的程序要求；同时，新版《规范》明确“估价报告需由两名土地估价专业评估师签署”。

1、新版《规范》将文中所有的“案例”改为“实例”，更强调实例的真实性；同时，将市场比较法中“历年交易实例”改为“近三年交易实例”，要求实例的选取更加贴合当前社会经济环境与房地产市场发展水平，估价结果更符合市场实际。

新版《规范》将原（1）生地评估、（2）通平不完全时的地价评估两点合并说明，整体评估技术思路不变。

新版《规范》根据近年来市场环境和政策要求的变化情况，与时俱进地增加了“竞自持面积”这项条件；同时，新增“出让时约定租赁住宅面积比例”条件下的评估技术要求，将近年来国家大力鼓励的用于长期租赁的住宅用地纳入新版《规范》范围，使这类评估工作有据可依，也为这类工作的全面开展打好了基础。

新版《规范》删减了“从高缴纳”、“择高确定”等要求，从某种意义上说，这减轻了改变土地使用条件补缴纳地价款的经济负担，有利于调整土地利用以适应市场需求，促进土地节约集约利用。

1、当地对划拨土地使用权补办出让手续应缴土地收益有明确规定的，不再建议“从高缴纳土地收益”。

2、调整容积率的，楼面地价不再“择高确定”；用途与容积率同时调整的，新用途楼面地价不再“择高确定”，同时，明确了容积率调整前后均低于1时楼面地价的核算方式。

新版《规范》在已出让土地补缴地价款的估价期日上，从“国土资源主管部门同意补缴地价时”修改为“国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点”，此修改有效解决了实际工作中因国土部门同意补缴地价时间不确定，及该时点与业务受理时点间隔过长时，土地市场价格存在较大变动而导致补缴地价存在争议的问题。

新版《规范》将用地结构调整纳入调整用途的情形，明确用地结构调整及多项条件同时调整的，可合并计算应补缴地价款。

新版《规范》删减了工业用地调整容积率、工业用地出让评估的技术要求，新增工业用地调整用途时需补缴地价款的核算方式。

新版《规范》在报告组成要件一项明确说明了“除《城镇土地估价规程》规定的附件内容外（机构依法备案的有关证明为必备要件）”，对估价机构在备案方面提出了更严格的要求。

值得注意的是，新版《规范》不再对“三旧”改造涉及的土地出让评估作要求，实际上是重新界定了该文件的适用对象。近几年，“三旧”改造项目遍地开花，各地也因地制宜地出台了很多地方性文件，旧版《规范》在实际执行过程中，存在与地方性文件冲突的现象。新版《规范》不再提“三旧”改造类项目，更利于“三旧”改造工作的顺利开展。

来源：国土资源部官网︱编辑：王艳阳、林冬娜

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