三个维度看新时代『城』之『融』

优化供地方式 促进存量盘活

　　“统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性。国际经验表明，在城市快速发展过程中，能否形成符合当地实际、体现资源禀赋和文化特色的城市发展空间结构、规模结构、产业结构，直接关系城市发展全局。

　　——《习近平关于自然资源工作论述摘编》P48”

产城之融

　　一座城市的兴衰离不开产业的支撑，城与业相辅相成、共生共荣。然而，两者又都处于不断变化之中。

　　产业转型升级是连续变化的商业活动，可能成功，可能失败；有的需要扩张，有的需要收缩。城市土地的区位也处于变动之中，有的原来是城市边缘地区，下风、下水，地价较低，适用于作工业用地，但随着城市扩张逐渐成为城市中心地区，用地可能就不再适于产业发展的需求。倘若连续变化的产业依附的是属性恒定的土地，经过一段时间后，大概率将不再满足产业的需求——不是产业扩张用地不够，就是产业萎缩土地限制。特别是在经济高速发展阶段，这种用地和产业的不匹配就会越来越普遍，并带来土地的闲置和低效利用。这是我国不少城市过去几十年发展的写照。

　　正因如此，土地需要盘活，产业需要激活，城市需要更新。这就是“城与业”之变。

　　在城市更新这场深刻变革中，盘活闲置和低效用地是亟待解决的一大难点。地盘活不了，城和业就难以更新。那么，能否通过政府收回低效土地转作高价值用途？实践表明十分困难。由于企业获得特别是持有产业用地的成本很低，当周边的土地价值远高于企业当初获得的成本，企业退地的意愿往往不高。倘若政府强制提前收回，将面临重大违约，难以得到法律支持。大部分情况下，政府需要以远高于当初出让土地的价格才有可能赎回土地转作其他用途。由于很多产业用地经过多次转让，甚至处于抵押状态，即使回收也面临众多权益纠纷。

　　可以说，正是由于存量土地在变化的市场面前缺少必要的弹性，才阻碍了产业升级。这与过去我们参照商业用地出让，按照50年最高年限出让工业用地不无关系。之所以在商住用地方面非常成功而在产业用地方面问题较多，缘于这两种用地财务角色的不同。商住用地出让的财务目的是帮助城市建立资产负债表，为城市的基础设施融资，只有确定的年限、用途和容积率才能在房地产市场被定价。寻找最佳开发者的最好办法，就是让开发商竞价。而产业用地的财务目的，是获得一般性收入，主要是税收。每一个厂商的需求都是非标的，无法通过竞标识别最优的厂商，而大部分厂商又对土地有特定的要求。

　　笔者以为，产业用地供地，不是看谁出的地价更高，而是应该看谁交的税更多。由于税收是连续的，土地的租金也应当是连续的。产业供地应当弱化年限、强化税收，将纳税作为最主要标准，辅之以其他政策，如初创产业政策。如此一来，企业的拿地成本虽然降低了，但持有成本却增加了——如果税收不达标，就要补缴差额才能保有土地。一个企业经营不善，第一件事就是处置土地，或是将其转给能负担得起税收的企业，或是无偿退还给政府。只要政府给出不同区位最低税收要求，产业用地就会不断转移到高效益的开发者手中。产业升级快的、纳税能力强的就会优先获得产业用地的使用权。近年来，不少地方试行“标准地”出让、弹性年期出让、租让结合等，将亩均税收作为用地标准之一，就是为了探索闲置土地的治理之道。

　　当前，我国已步入城市广泛面临更新的存量时代。要撬动城、地、业的“魔方”，还需要从地入手，以供地方式之变促产城融合、产城更新。

推进“全龄友好、全民友好”式城市更新

　　“要坚持以人民为中心的发展思想，坚持从社会全面进步和人的全面发展出发，在生态文明思想和总体国家安全观指导下制定城市发展规划，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统。

　　——《习近平关于自然资源工作论述摘编》P123”

人城之融

　　人与城，共生共融、生生不息。在城市与人类发展的长河中，这是一个永恒的主题。

　　随着我国常住人口城镇化率突破65%、城镇化进程进入下半程，城市更新成为推动城市高质量发展的主线。习近平总书记在二十大报告中强调，人民城市人民建、人民城市为人民。在人民城市理念指引下，更精准地满足人民多样化需求成为城市更新的时代使命。

　　与城市增量开发阶段相比，城市更新阶段的对象不再是“一张白纸”，公共利益保障的对象也不再是抽象的“人”，而是差异化的具体的“人”。这意味着城市更新目标将不仅从“有没有”转向“好不好”，还将从满足总体人口的“泛化需求”转向精准满足不同人群的“分化需求”，打造更具包容性的城市，实现“全龄友好、全民友好”的人城融合。

　　从内涵外延上看，“全龄友好、全民友好”的城市更新，不是对各年龄层需求的简单叠加，而是从人的全生命周期发展的角度去考虑，如何营造支持人成长与发展的复合空间及各类要素的集成。比如，在老旧小区构建“15分钟社区生活圈”的过程中，不仅细分为15分钟、10分钟、5分钟三种可达类型，还细分老人服务设施圈、儿童日常设施圈、上班族周末设施圈等多种活动场景，并且强调不同群体差异化的步行要求，以及利用有限空间推进养老托幼、文化休闲、便民服务等多功能的有序集成与空间复合化利用，实现全龄关怀与资源时空共享。

　　从社会治理上看，“全龄友好、全民友好”的城市更新，强调多元社会群体的参与权利和参与能力，注重自上而下和自下而上的良性互动。比如，老旧小区改造过程中，责任规划师积极配合街道组织广泛的公众参与，充分发挥社区各年龄段居民的主体作用，依托“党建引领”“小院议事厅”“小巷管家”“社区专员”等模式创新，打造政府、居民、物业、社会组织、责任规划师等多方共建共治共享的合作机制。

　　从规划建设方法上看，“全龄友好、全民友好”的城市更新，是不断探索城市资源供给与差异化需求精准匹配的新模式。比如，城市社区的改造更新更加注重代际混龄的分化诉求，通过大数据等新技术捕捉居民活动的行为特征，深度刻画不同年龄群体在社区消费、生活休闲、公共服务等活动情景中的需求画像，制定问题清单、需求清单、愿景清单，同时对物质空间、社会资本、在地文化等维度的社区资源资产进行全面评估，形成促进供需匹配的更新策略。

　　从顶层设计上看，“全龄友好、全民友好”的城市更新，既包括新旧空间的共生共融，也包括社会群体的共生共融，是一个动态的系统工程，需要形成政策合力、不断释放制度活力。比如，成都市将“全龄友好包容社会营建工程”作为“幸福美好生活十大工程”之一，重点突出“全龄共享·友善公益”的城市特色；长沙市发布《关于贯彻落实强省会战略的行动方案（2022—2026年）》，明确在全市范围内部署实施全龄友好专项行动等。

　　事实上，以“全龄友好、全民友好”的城市更新模式推进城市高品质发展，不仅体现了人城融合过程中“人民城市”的导向，也是在所有人共享城市发展成果问题上推动实现权利公平、机会公平、规则公平的重要途径。

“一盘棋”提升

空间资源配置效率

　　“推进城乡发展一体化要坚持从国情出发，从我国城乡发展不平衡不协调和二元结构的现实出发，从我国的自然禀赋、历史文化传统、制度体制出发，既要遵循普遍规律、又不能墨守成规，既要借鉴国际先进经验、又不能照抄照搬。要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。

　　——《习近平关于自然资源工作论述摘编》P46”

城乡之融

　　习近平总书记指出，要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。优化国土空间开发保护格局，统筹城乡发展空间，意义重大。

　　在现代化进程中，城的人口比重上升、乡的人口比重下降是客观规律，但基于我国人口众多的国情，不管工业化、城镇化进展到哪一步，农业都要发展，乡村都不会消亡，城乡将长期共生并存，这也是客观规律。基于两个客观规律，推进中国式现代化，促进城乡人口的自由流动，对城乡土地资源的优化配置和利用效率提出了更高要求。

　　从城乡土地利用看，随着城镇化的不断推进，农业转移人口落户或常住城镇仍是大趋势，但由于缺乏自愿有偿退出宅基地使用权的机制，导致农村建设用地在常住人口持续减少的情况下“不减反增”，并由此产生了城乡建设用地双增长的局面。第三次全国国土调查结果显示，全国建设用地总量为6.13亿亩，其中城镇建设用地总规模达1.55亿亩，但一些地方仍存在大量低效和闲置土地，节约集约程度不够问题突出；同时，全国村庄用地规模3.29亿亩，但呈现出总量较大、布局分散、地不好用等特点，乡村建设用地盘活利用仍具有较大潜力。

　　从土地资源产出效益看，在城镇地区，2023年底我国城市实际建成区域面积达到6.4万平方公里，超过9.3亿人生活在城镇。也就是说，全国66%以上的人口居住在1/160的国土面积上，城市平均人口密度达1.5万人/平方公里，城市建设用地利用趋向紧张。然而，在乡村地区，除了须坚决守住18亿亩耕地红线外，乡村建设用地总量大、利用效率不高，村庄空心化趋势明显，但乡村产业发展、村民住宅建设对用地仍有一定需求，用地难仍是老百姓普遍反映的问题，也是乡村振兴需要解决好的问题。

　　为了满足城乡共同繁荣发展的用地需求，自然资源部每年公布的全国土地利用计划，除了保重大项目、保城镇发展，还对农村村民住宅建设用地单列安排，原则上不低于新增建设用地计划指标的5%专项保障，年底实报实销。此外，许多地方学习运用“千万工程”经验，深入推进全域土地综合整治，以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，通过耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，促进了城乡要素平等交换、双向流动。从实践来看，这些政策的应用，不仅优化了城乡空间布局，而且推动了城乡融合发展。

　　长期的实践经验表明，统筹城乡发展空间，需要通盘考虑城镇和乡村发展，加快建立城乡统一的建设用地市场，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，探索建立自愿有偿退出宅基地使用权的办法，统筹推进农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等；同时，各地各部门应探索出台更多有利于提高城乡土地利用效率的增量政策等，以此来推动新型城镇化和乡村振兴双轮驱动，形成现代城镇与田园乡村各具特色、交相辉映的城乡发展形态。