乡村振兴规划编制体系框架构建探究 ——浅析新时代乡村规划逻辑

引言

十九大以来，国家紧锣密鼓出台的乡村振兴有关文件都明确要求乡村振兴应坚持规划引领。习总书记也多次强调应遵循乡村发展规律，通过规划引领分类推进乡村振兴。但如何避免乡村规划的城市化与格式化，且编出管用、好用、实用的规划成果为支撑乡村振兴[1]，是规划改革过渡时期急需厘清的问题。

鉴于此，本文基于乡村振兴规划引领的内涵逻辑，尝试从新时代乡村规划逻辑认知视角，对乡村振兴规划编制体系框架构建及相关问题进行讨论。

溯本求源：乡村振兴规划引领的内涵逻辑 

2.1.1 理论探源

习近平“三农”思想深刻阐明了“三农”工作的战略地位、发展规律、形势任务、方法举措，为新时代乡村发展改革发展提供了重要遵循[2]，是十九大制定乡村振兴战略的理论根源。乡村振兴战略核心是“战略”、关键是“振兴”、靶向是“乡村”[3]，实施乡村振兴战略应把握好20字总要求①，并以“两个一百年”和中华民族伟大复兴为目标，描绘好战略蓝图，强化规划引领，科学有序推进“五个振兴”（图1）。

图1 乡村振兴战略核心要义示意图

图片来源：作者自绘

2.1.2 空间逻辑

乡村与城市共同构成了人类生产生活的主要空间，其是城市建成区之外具有多种特征与多重功能的地域综合体②。国家提出实施乡村振兴战略，其空间逻辑是通过“新型城镇化”与“乡村振兴”双轮驱动城乡融合，进而强化乡村地域空间发展要素耦合。乡村地域空间系统是由多种要素互相作用而形成的具有综合多维性和动态演变性的开放系统，产业、土地和人口是影响乡村社会经济发展的三个核心要素[4]。乡村振兴目的就是通过系统推进“业-地-人”等要素有机耦合，确保乡村人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，进而推动“三农”全面发展升级。

2.1.3 实施思路

国家按照“战略意图”到“规划蓝图”的思路，稳步推进乡村振兴战略实施。首先将十九大提出的乡村振兴战略载入党章，确保了其根本的政治保障。其次2018年中央一号文件是乡村振兴首个顶层制度设计，为战略实施提供全局性的政策支撑。再次国家率先出台乡村振兴战略规划，作为指导各地去各部门有序推进战略实施的纲领性文件，为地方编制乡村振兴规划提供依据及树立典范。此外，为促进乡村振兴，国家五部门联合发文③要求统筹推进村庄规划工作。

2.2.1 根本遵循

“凡事预则立，不预则废”是习总书记思想方法论的重要组成[5]，他认为规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳④，并强调乡村振兴健康有序进行的路径为“规划先行、精准施策、分类推进”⑤。以习近平“规划”思想作为引领乡村振兴战略实施的根本遵循，方能把握住规划“龙头”作用的本质，保障战略实施中的不偏靶、不脱靶，落地后的不走样、不变样。

2.2.2  引领路径

国家要求按照“中央统筹”到“市县落实”的路径，按照三步走的方式通过规划或方案引领乡村振兴战略实施。一是中央统筹：顶层设计、分区推进。在国家乡村振兴战略规划总体框架下，推动各地从实际出发，制定科学合理的地方乡村振兴规划。二是省负总责：细化目标，分步推进。各省编制乡村振兴规划分级细化实化乡村振兴战略目标和任务，形成分区推进乡村振兴的积极局面。三是市县落实：精准施策、分类推进。县市乡镇结合实际编制乡村规划，按照分类推进乡村发展的思路，编制村庄布局规划和实用性村庄规划，促进乡村振兴（图2）。

图2乡村振兴规划的引领逻辑及路径示意图

2.2.3 作用意义

处于前瞻性环节的乡村规划影响着乡村振兴战略实施成效，决定着乡村振兴的“战略意图”向“规划蓝图”的转化质量。因我国乡村在城镇化进程中长期扮演“配角”，导致现行规划体系具有明显的二元化特征[6]。乡村规划的研究起步较晚、基础较弱[7]，工作体系也不太清晰。虽然2008年颁布的《城乡规划法》确立了乡村规划在规划体系中的法定地位，但与此相适应的规划运行体系尚未建立[8]。而当前乡村正面临着从物质更新到功能复兴的全方位的转型过程，科学系统的规划设计是引领乡村振兴成功的关键。因此，迫切需要重新审视现行乡村规划体系，从生态文明建设的逻辑去思考规划工作的走向[9]，构建顺应新时代需求的乡村振兴规划编制体系。

温故知新：乡村规划编制体系的改革趋向

3.1.1 演进特征

图3 改革开放以来我国乡村规划发展阶段及特征示意图

图片来源：依据城乡规划相关法律、法规等整理绘制

梳理改革开放以来相关法律、法规及规范标准等发现我国乡村规划演进呈现四段历程（图3）。

1：雏形期（1979-1986年）：村镇建设规划模式。改革开放初期，家庭联产承包制施行促使农村经济复苏，农村住宅建设逐渐兴起，国家为规范建设行为，先后发布了《村镇建房用地管理条例》和《村镇规划原则（试行）》，乡村规划主要以农宅建设为主的“集镇+村庄”建设规划为主。

2：探索期（1987-1999年）：村庄集镇规划模式。这一时期国家重点在推动乡村工业化和农村城镇化进程，小城镇研究规划成果较为丰富。虽然国家出台了《村庄和集镇规划建设条例》，但针对村庄和集镇“村镇规划”相对较少。

3：成长期（2000-2012年）：村镇体系规划模式。在这一阶段中国城乡关系及格局发生了较大变化，城乡统筹、社会主义新农村等战略及《城乡规划法》的施行带来了乡村规划建设的一个小高潮。《县域村镇体系规划编制暂行办法》首次将乡村规划上升到“县域”层面，进而形成了“县-乡镇-村”三个规划编制层次。

4：完善期（2013-2017年）：乡村建设规划模式。针对快速城镇化发展阶段带来的乡村地区“空心化、老龄化”日趋严重、“土地城镇化”快于“人口城镇化”、低质“异地城镇化”[10]等问题，国家提出“四化同步”发展方针，以“美丽乡村”规划建设为主的乡村规划及实践达到新高。在《镇（乡）域规划导则（试行）》的基础之上，“两办法、两指南”⑥让乡村规划由点向面进行了实质性的延伸。

分析文献发现对于乡村规划编制体系主要有4类观点：

1“两层两类”：

陈秋晓等结合浙江实际提出“镇（乡）域村庄布点规划+村庄建设规划”的体系[11]。鲁晓军针对苏南地区农业设施建设情况，提出“城-镇-‘村+点’的体系结构[12]；

2“两层多类”：

葛丹东等基于村庄不局限于个体的思想，提出“区域村庄布点规划+村域综合规划”共8类规划的双层次模式[13]。雷城等将镇规划与乡规划适当区分，构建“城镇规划+乡村规划”，村庄规划为“基点”的编制体系[14]。张尚武认为包括“镇域乡村规划+乡集镇规划和乡域乡村规划+村庄规划和村域规划”[8]；

3“三层多类”：

郐艳丽等总结出“县（市）域村镇体系规划+镇、乡规划+村庄规划”的构成体系，其中村庄规划包括村域发展规划和村庄整治建设规划[15]。陶晓兰结合广西实践认为县域村庄规划编制体系应包括三个层面、五个规划，即宏观层面的县域镇村体系规划、中观层面镇、乡村庄体系规划，微观层面的村域规划、村庄建设规划和村庄整治规划[16]。陈前虎将乡村规划归纳为三级六层的规划体系，即县级市乡村建设规划、镇（乡）域村庄布点规划、村庄规划（村域规划、居民点规划）、村庄设计与村居设[17]；

4“多层三类”：

张立依据乡村振兴面临的矛盾和乡村发展趋势，将乡村规划划分为“镇域层面的乡村建设控制规划+（县域、镇域或村域层面）乡村（近期）建设规划+乡村社区规划”等[18]。

3.2.1 统一规划体系的基本架构

针对我国规划体系不统一、规划目标不一致与政策工具不协调等问题，中央出台的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》文件在国家层面统一了规划体系。现基本明晰了以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础、以专项规划与区域规划为支撑，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系的基本架构⑦。按照我国一级政府、一级规划、一级事权的基本原则及逻辑，地方也将学习“复制”国家模式，进而形成“五级四类”规划体系架构。

3.2.2 空间规划体系的总体框架

国家发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》⑧，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间性规划融合为统一的国土空间规划，是国土空间规划体系的顶层设计，为新时代城乡规划学科发展指明了方向，具有划时代里程碑式意义。按照分级分类建立国土空间规划的要求，我国将基本形成“五级三类”空间规划体系总体框架，五级为国家、省、市、县、乡镇，三类包括各级编制国土空间总体规划、在特定区域或空间性领域编制专项规划及在市县及以下编制详细规划，其中城镇开发边界之外的乡村地区详细规划为村庄规划（图4）。

图4 国家统一规划体系框架示意图

图片来源：依据相关文件整理绘制

3.3.1 温“故”反思

虽然各界对乡村规划“争议不断”，学者对编制体系也“各执一词”，但纵观乡村规划演变特征及研究观点，有三点共识：一是时代性。乡村规划模式与我国社会经济发展阶段、城镇化进程及国家重大政策密切相关，具有典型的时代“烙印”。二是系统性。乡村规划是对乡村社会、经济、文化等各方面发展所做的综合部署，是由多类型规划组合形成的规划体系；三是操作性。县（市）域、（乡）镇域、村域是进行乡村空间性规划的三个基本单元，有关村庄规划研究文献“热词”主要集中“农村建设”、“建设用地”等领域（图5），说明乡村规划既要注重战略导向性，更要重视规划方案的实施性、规划成果的实用性等可操作性问题[19-20]。

较早就有关于乡村规划编制体系问题探讨，甚至提出过将《村镇规划编制办法（试行）》改为《乡村规划编制办法》[14]，也积累了一定的成果，但依然存在许多不足。一方面由于相关法律、法规等对乡村规划范围及工作层次界定不一，目前“村庄布点规划”在哪个层面编制、“村庄规划”编制单元是村域还是自然村等比较混沌（图6）。另外现有研究大都是基于“城乡规划”视角开展进行，而从“国土空间规划”视角较少。目前针对“乡村振兴”的规划编制体系研究成果极少，虽然刘彦随提出建立中国乡村振兴“区-类-级”规划体系[21]，但与战略实施的五级路径并不对应，有待进一步深化完善。

图5“村庄规划”文献的关键词共现网络图谱

图片来源：知网文献数据库

图6 现行法规对乡村规划层次及类型界定对比示意图

图片来源：作者自绘

3.3.2 知“新”启示

综上，如何基于现行乡村规划体系构建“乡村振兴规划”编制体系？有三点启示。①顺应体系是前提。时代发展背景导致规划逻辑差异性，生态文明是新时代讨论规划逻辑的起点与基点[22]。但乡村振兴规划并不是“另起炉灶”，应是属于国家统一的规划体系之中，并结合国土空间规划体系的总体框架，对现行乡村规划的有机融合与传承创新；②协同路径是核心。从乡村规划演变特征及众多学者观点可看出，乡村发展是一项系统工程[23]，乡村规划是综合性全过程规划[24]，应是由多层次、多类型规划组合而成的系统规划。因此，构建与乡村振兴实施路径相协同的规划体系，也是规划引领乡村振兴的关键；③精准实用是重点。县域、（乡）镇域及村域是乡村规划空间实施性的关键单元，规划成果精准实用性是乡村振兴战略实施落地的关键，这也是为何将村庄规划作为乡村振兴基础性工作的缘由。

与时偕行：乡村振兴规划编制体系

框架构想

4.1.1 “乡村振兴”规划模式

国家以往有关乡村发展政策大都侧重一至两方面，并未从产业、生态、文化、组织及人才等进行系统设计，推进路径也不明晰，更没有国家层面相关规划统领，导致战略或政策实施效果不佳。而乡村振兴战略不仅有政策层面的系统设计，还特编有国家层面的战略规划，提出了22个规划指标，82项项目任务。这是我国历史上首次将一号文件“规划化”、将战略目标“指标化”、将措施策略“项目化”。这也标志着乡村规划进入了更为成熟的发展阶段，正由“乡村建设规划模式”转型升级为“乡村振兴规划模式”。

4.1.2 “六层三类”体系框架

落实国家统一规划体系与建立空间规划体系要求，对应乡村振兴战略的实施路径，构建“六层三类”乡村振兴规划编制体系（图7）。其中六层是指国家、省、市、县、乡镇五级加行政村，三类是指战略规划类、专项规划（实施方案、行动方案）类、村庄规划。国家到县级的乡村振兴规划属于统一规划体系中的专项规划，而村庄规划属于国土空间规划体系中的详细规划。

图7 “协同衔接式”的乡村振兴规划编制体系框架

图片来源：作者自绘

4.2.1 六层规划定位及任务

国家乡村振兴规划起纲领型作用，是国家层面的顶层设计，总体统筹规划或行动目标、内容及阶段，由乡村振兴总体、专项规划或行动组成。如乡村振兴战略、产业发展规划及农村人居环境整治三年行动方案等；省级乡村振兴规划是政策型规划，主要是结合各省特色分解落实国家战略规划的目标、任务及项目，对省内实施给予政策性的支撑；市级乡村振兴规划则起指导型作用，主要向上衔接省级乡村振兴政策，制定指导下级行政单元的规划或方案；县级乡村振兴规划侧重于空间落位，主要以行政村为基本单元，对县域内各村庄的振兴目标任务、工程项目及相关措施等在进行分类识别确定，制定村庄布局规划、乡村建设规划或行动规划等；乡镇级乡村振兴规划属于实施建设型规划，而村庄规划则是对产业发展、土地利用、人居环境等进行详细规划。

4.2.2 三类规划功能及作用

战略规划类似于总体规划，居于同级规划最上位，是同级下位及下层次各类规划的总遵循。其总体引领导向作用，可确保乡村振兴战略一张蓝图绘到底。专项规划是对战略规划及上位专项规划的进一步细化实化，作为国土空间规划中专项规划或衔接相应层面的国土空间规划，对相关规划等提出的乡村建设、基础设施、资源能源及生态环保等开发保护活动提供指导约束。而村庄规划是各类规划在村域单元融合，注重于实际层面的具体工作[24-25]，确保乡村振兴战略落地实施。

4.3 衔接空间规划的基本单元

乡村规划振兴规划体系具有典型层级差异性，从中央到地方、从战略规划到村庄规划政策性逐渐减弱，而实施性逐渐增强。基于乡村振兴的空间逻辑，应重点研究并构建生态可持续的城乡融合系统及乡村地域系统。而乡村地域系统是县域之内的村镇集合，呈现出乡土地域不同规模等级水平的多层次聚落空间，包含城关镇、中心镇、集镇、中心村（社区）、行政村及自然村等[21]。因此，县域、（乡）镇域及村域是乡村振兴三个重要的空间单元（图8）。 

图8 乡村地域系统结构及空间单元规划重点示意图

图片来源：依据参考文献21绘制

4.3.1 县域：结合县级空间规划编制村庄布局及建设规划

从行政管理上看，县级政府是我国经济社会发展进行规划和组织管理，具有独立完整行政管理体系的最基本单元，是村庄规划的审批机构[16, 26]。从地域空间上看，县域是我国经济社会发展、城乡建设最为重要的基本地域单元，是农村城镇化的重要空间载体[27]；从城乡治理上看，县域是缩小城乡差距、破解城乡二元结构的治理单元，是统筹城乡发展和满足城乡基层发展需求的基本单元[28]。县域单元是以乡镇为纽带，以村庄为基础的区域空间体系。结合县级国土空间规划编制开展村庄布局，依据新时代农民生产生活半径合理确定县域村庄规模与布局，避免大拆大建和千村一面。还应重点对接乡村农田水利、人居环境、饮水工程、道路交通、乡村物流及配套设施等编制乡村建设规划，作为县级空间规划体系中专项规划。

4.3.2 镇域：融合乡镇空间规划进行村庄分类或建设规划

我国乡镇和行政村的土地及其他资源权属边界清晰，成员利益及其归属关系明白[29]。以镇域为基本空间单元，考虑乡村地区发展的阶段性及空间差异性，对村镇区域进行系统诊断、类型划分和功能识别，统筹考虑“村-镇-城”空间层次及地域分工体系[30]，确保村庄分类的客观科学性。同时融合乡镇国土空间规划，将分类结果应用到区域协调与建设中[31]，并在县域层面统筹协调各类村庄布局。另外，部分面积较大或情况特殊的乡镇可单独编制乡村建设规划。

4.3.3 村域：叠合各类上位规划编制精准实用型村庄规划

自分田到户、政社分开后，农村基层组织生产大队的体制被农民群众进行自我管理、自我教育和自我服务的村民委员会所取代[32]。将行政村作为战略实施的基本空间单元，可为乡村振兴提供基层政治保障，确保自上而下的工程及项目在村域精准落地。因此，在村域空间全盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态环保及文化传承等，依据实际因地制宜编制可实施的村庄规划至关重要，决定着乡村振兴战略在乡村地域空间的落地效果。

4.4.1 编制模式：双向结合

按照因地制宜的思路，逐步确立“双向结合”的村庄规划编制模式。首先是编制思路的“目标导向”与“问题导向”相结合，结合乡村地域发展实际，编制“多规合一”的实用性村庄规划。其次是编制方式的“自下而上”与“自上而下”相结合，村庄规划编制应充分发挥村民的主体作用，改变“干部干、农民看”的现象。在乡村规划委员会的领导下，搭建多元化的乡村规划综合服务平台，“共同缔造”出实施性规划成果。

4.4.2 技术内容：分类对标

村庄规划应严格落实县域或乡镇国土空间规划的要求，按村庄类型分别对标编制。乡村振兴重点的集聚提升类村庄应按照美丽乡村建设要求进行编制，重点对村庄目标定位、产业发展等进行发展引导；对土地利用、民宅基地等进行边界约束；及对村湾整治、设施配置等进行建设指导。历史文化名村、传统村落及风景名胜区内等特色保护类村庄按相关保护标准进行编制。融入城镇类村庄可参考城镇居住区标准就进行规划，而对于搬迁撤并类村庄只是编制适时的整治规划或无需规划（图9）。

图9 村庄规划编制“分类对标”示意图

图片来源：作者自绘

4.4.3 成果形式：精准转化

作为国土空间规划体系中详规的村庄规划，其核心仍是在空间资源配置中发挥“工具理性”的作用，但规划的“工具理性”并不必然导致规划“价值理性”的实现[33]。还需将强技术性的如文本、图纸等规划成果，依据对象需求的差异性进行精准转化，形成“便管易懂”的成果模式。一方面对接自然资源管控要求，将土地利用及空间管控边相关图纸转换成一张图管理平台数据；另外，按照实用型规划理念与方法[20]，因地制宜编制村民看得懂、能理解、接地气的成果模式，如文本可为“村规民约”，图纸也可是“宣传手册”等。

结语与展望

我国乡村振兴任重道远，乡村规划责任重大。即便未来我国城镇化率达到70%以上，都还将有4亿人在乡村⑨，其是我国现代化推进的“稳定器”[34]，生态文明建设的“主战场”、中华文明传承的“承载体”。所以迫切需要认知并厘清是新时代乡村规划的逻辑，理顺并重构乡村规划编制体系，保障乡村振兴战略逐级推进落实。

本文仅对乡村振兴规划编制体系框架及关键问题进行了粗浅探讨，并未对乡村规划法规政策、技术标准及实施监督等问题展开讨论。特别还需深入研究机构改革后、国土空间规划立法前的乡村规划相关的职权、事权等衔接问题，避免过渡期内出现“规划打架”、“重叠冲突”等现象。乡村振兴战略是我国乡村规划建设史上又一次重大创新，必将成为新时代乡村规划学理论创新的金矿。寄望本篇拙文能够抛砖引玉，促使国内规划学界继续深入挖掘这座金矿，合力推进我国乡村规划学科发展。

    文章来源    

中国城市规划

作者 | 杨禹村 谢来荣 游小容 黄亚平

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