城乡融合发展中的土地制度联动改革

笔者从新型城镇化和乡村振兴融合的视角，探讨构建有利于产业发展、产权明晰、社会保障的多目标土地制度联动改革机制，并认为土地制度支持优势地区发展、保障强农惠农富农、助力农业转移人口市民化是深化改革的动力源、稳定器和关键点，城乡土地制度联动改革可服务中国式现代化的推进‌。

城乡之间发展不平衡仍是我国当前社会的主要矛盾。推进城乡融合发展是消除城乡二元结构和缩小城乡差距的关键，也是适应新型城乡关系演进趋势、推进中国式现代化的必由之路。党的二十届三中全会进一步明确，完善城乡融合发展体制机制。笔者认为，其核心是统筹新型城镇化和乡村全面振兴。一方面，要健全推进新型城镇化体制机制；另一方面，要巩固和完善农村基本经营制度及强农惠农富农支持制度，而其落脚点在于深化土地制度改革。

城乡融合重在破除体制机制障碍，实现城乡要素自由流动。笔者认为：一方面，各地要健全推进新型城镇化体制机制，为农村人口向城市转移提供更加顺畅的通道；另一方面，各地还要通过深化农村土地制度改革，吸引城市更多的资本、技术、人才等优质要素向农村回流。由“以工补农”和“以城带乡”转变为工农互促和城乡互补的双向融合，这势必要求在多个层面和多个维度上进行制度改革（见图1）。

图1 城乡融合发展中的土地制度联动改革机制

城乡融合的核心在于让乡村和社会生产力协调发展。只有把城乡置于平等地位，承认城乡差异，让乡村和城市成为互动共生的有机整体，才能实现城乡之间的价值互补。笔者认为，各地应当立足乡村资源，调节乡村的生产方式，盘活乡村的投资价值，实现城乡之间要素的双向流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环。而土地制度改革是城乡融合发展的关键一环。只有通过土地制度的不断创新与优化，才能真正缩小城乡差距，实现城乡的共同繁荣。政策的制定者和执行者需要以此为导向，制定出更具针对性和可操作性的具体措施。只有这样，才能真正统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，为实现中国式现代化奠定坚实基础。

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。当前，我国经济面临总需求不足的突出问题，面对更趋复杂严峻的国内外环境，优势地区的先导作用正是推动我国经济转型升级和高质量发展的发力点，能为我国经济发展注入新的内生动力。

推进新型城镇化需要产业集聚与土地要素配置的协同。2009年，世界银行在《世界发展报告》中提出了“集聚指数”的概念，用于改进传统的城镇化定义。县域是城乡融合发展的基本空间单元，在空间关系满足“集聚指数”条件后，其核心就是协调县城与大中城市集群、县城与周边乡镇的功能分区和产业关系。由于地方财力有限，而县域城镇化建设是一项循序渐进的工作，要注重投入与产出的关系，把好钢用在刀刃上。笔者认为，考虑到生产性服务业是连接制造业和服务业的纽带，是制造业升级的持续动力，地方需要对重点领域生产性服务业提供基础设施和用地保障，进而实现产业深度转型升级。

土地要素保障优势地区高质量发展。优势地区是人口和产业集聚的重点区域，具备产业发展的产业基础、资金积累、人才储备、基础设施，在人力资源培训、研发设计、金融服务、信息服务、环保服务等生产性服务业发展中具备不可替代的优势，拥有更强的增长动能、更高的要素利用效率和生产率，是促进工业和城市高质量发展的理想空间载体。当前，城市化集聚效应不足，很大原因是土地要素并未按照经济发展对土地的需求和人口流动的方向进行合理配置，造成优势地区土地资源不足与欠发达地区城市空间低效益蔓延的现象并存。笔者认为，城市土地制度改革应尊重优势地区适宜集聚新质生产力的客观事实，完善土地要素市场配置机制，让市场机制来引导土地要素向能发挥更高效率、创造更大价值的优势地区配置。具体来说，各地应提高土地管理灵活性，积极推动城乡土地市场化流动，加快发展建设用地二级市场，并依据《土地管理法》和要素市场化配置改革政策，进一步打破土地要素配置局限，让各类先进优质生产要素向有利于加快发展新质生产力的领域顺畅流动，进而解决发展不充分的问题。

优势地区高质量发展才能落实“以工补农、以城带乡”。制造业和服务业随着农业生产效率的提升而分离出来，实现了产业升级。随着城市制造业的发展，化肥、农药、地膜、机械等反馈到农村，就产生了现代农业；同时，城市的服务业也随之发展，互联网、物流、金融服务等反馈到农村，就出现了“淘宝村”。“以工补农”意味着通过工业的发展来支持和促进农业的进步；“以城带乡”则强调城市在城乡发展中的引领作用。因此，笔者认为，通过城市优势地区的高质量发展，可吸引更多的投资、人才和技术流向乡村，进而推动乡村的经济发展和社会进步。同时，城市也可为乡村提供更多的公共服务和社会福利，提高乡村居民的生活水平。

农村土地关系国家粮食安全、乡村产业发展与农村和谐稳定，其可分为承包地、宅基地和集体经营性建设用地。处理好农民与土地的关系，始终是农村改革的主线。党的十八大以来，全面深化农村改革以建立农村土地“三权分置”制度起笔，推出了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等一系列深化农村土地制度改革的重大决策部署，构建起农村土地制度的“四梁八柱”，释放出乡村的巨大活力。党的二十届三中全会将深化土地制度改革作为完善城乡融合发展体制机制的一项重要内容，并作出全面部署，明确了新征程上深化农村土地制度改革的方向和重点，这为进一步巩固和完善农村基本经营制度、持续激发农业农村发展活力、促进城乡共同繁荣发展提供了重要保障。

稳定农村土地承包关系，促进农业发展。土地承包关系是农村生产关系的集中体现，这背后涉及粮食安全、耕地保护等问题。稳定的土地制度有助于促进农村土地流转，推动适度规模经营的发展，进而提升农业生产力水平；有利于激发农民的自主治理型投资，如改善土地质量等，从而进一步提高农业生产效率。此外，土地产权的安全感也促进了农户关键生产资源的市场化配置，有助于优化农业生产要素配置、提升农业效率，为农业的持续发展和现代化奠定了坚实基础‌。笔者认为，面向人口规模巨大的现代化新形势，各地需要树立“大食物观”，持续巩固与深化农村土地制度，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年的试点，通过承包地“三权分置”改革和发展农业社会化服务，探索土地经营权流转、农业经营方式的多样性，推进土地资源优化配置，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，并发展设施农业，构建多元化食物供给体系，实现耕地数量、质量和生态“三位一体”保护。

深化宅基地制度改革，提升农民权益。从党的二十届三中全会精神可以看出，相对于集体经营性建设用地入市的改革步伐，宅基地制度改革显得较为谨慎。宅基地“一户一宅”的福利分配制度，长期被视为农民安居、农村稳定的天然载体，承载着政治稳定和社会保障的双重功能。在这样的背景下，设置宅基地资格权这一新权利，为推动落实集体所有权和放活使用权提供了理论参考。资格权人可选择多样化方式实现自身保障，除去规划批地的传统方式，还可选择集中安置、宅地退出“类市场化”交易、村庄更新以旧换新、继承祖宅、城镇落户优先保障居住权利等多种形式保障其“户有所居”。此外，在保障农民基本居住权的前提下，地方还要依法探索宅基地“三权分置”的具体实现形式，盘活利用闲置宅基地并赋予宅基地使用权作为用益物权更充分的权能。

深化集体经营性建设用地入市改革，优化土地增值收益分配。长期以来，土地出让收入作为地方政府性基金预算收入的重要组成部分，不仅为地方经济注入了强劲动力，还是工业化、城镇化快车道上的重要燃料。然而，这一增值收益却多流向城市，而直接反哺农业农村的则捉襟见肘。作为农村土地制度改革的重要组成部分，农村集体经营性建设用地入市改革既能确保土地增值收益真正惠及农民，增加农民的土地财产权利，还能让农村资源要素活起来，为乡村产业发展、返乡创业创新提供土地支撑和资金支持，进而促进乡村振兴的良性发展。笔者认为，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，相关改革措施应包括允许农村集体经营性建设用地直接进入市场，而无需先将其征收为国有土地；或通过其他方式，如股份合作等，让农民和农村集体更多地参与到土地的开发和利用中来。地方通过明确入市范围与条件、完善入市机制、加强监管与保障等措施，可有效促进农村土地资源的合理利用及其经济发展。

人民群众的温饱问题解决后，其住房问题尤为关键。然而，尽管人口持续向大城市聚集，但土地要素并未按照人口流动方向进行合理配置。大规模的人口空间迁移造成了土地和人口空间配置的不平衡，形成了“迁而不落”的候鸟式迁移模式。因此，新型城镇化和城乡融合发展的首要任务是农业转移人口市民化，而土地制度在其中扮演着重要角色。笔者认为，通过改革和优化土地制度，地方可为农业转移人口提供更好的城市住房保障，实现农村闲置宅基地的多元化退出，建立城乡统一的建设用地市场，从而加速新型城镇化进程和促进乡村振兴，推动城乡融合发展。

加大城市保障性住房建设与供给。我国现行住房制度与全体人民住有所居的目标仍有差距，其症结在于普通商品房结构性过剩，重售轻租、重商品轻保障和供需错配的结构性矛盾较为突出。当前，我国普通商品房价格过高，导致大量城市新增人口购买力不足。因此，加大保障性住房建设和供给应是未来新的导向，也应是实现“住有所居”的重要路径。保障性住房供给的方式比较灵活，主要参考2023年国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》提出的土地支持政策，包括：普通商品房回购或利用住房消费券；利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；利用企事业单位自有土地建设保障性租赁住房；将产业园区配套用地面积占比上限由7%提高到15%，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房等。

城乡住房的协同撬动宅基地制度改革。只有农业转移人口在城市有了住房保障，农村的宅基地才有可能实现真正意义上的闲置，才能撬动宅基地制度改革，促进城乡住房的协同。根据《土地管理法》“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”的相关条文，推进宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革探索也正顺应时宜。笔者认为，地方通过深化土地制度改革，可提供多元化的农村退出机制选择，如允许农业转移人口在获得城市户籍后，归还土地承包权但保留农村集体成员身份，或参与集体土地经营的利润分配等。这既有助于解决农业转移人口在城市中的社会保障、住房、子女教育等问题，推动其更好地融入城市；又有助于实现未来在农村出现“新村民”，为乡村振兴注入人才活力。

建立城乡统一的建设用地市场。构建城乡统一的建设用地市场，既是未来土地制度改革的重中之重，也是解决发展不平衡、不充分的关键。笔者认为，建立城乡统一的建设用地市场，需要统筹管理增量与存量建设用地，健全城乡建设用地增减挂钩节余和补充耕地指标跨区域交易机制，完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场等。这意味着城市和农村的土地市场将实现互联互通，土地资源的配置将更加高效和公平；这也将有助于解决城市土地供应紧张的问题，同时还为农村土地资源的有效利用提供了更多可能性。对于农业转移人口来说，这样的改革则将有助于其更好地融入城市，并享受与城市居民同等的土地权益。面对推进中国式现代化、完善城乡融合发展体制机制的新形势、新任务，党的二十届三中全会对建立城乡统一的建设用地市场提出了更高的目标，即运用“千万工程”经验，建立“地尽其用”的机制。由此，地方可通过土地整理等方式，将节余建设用地指标用于乡村振兴，进而促进城乡融合发展的良性循环。

〔本文支撑课题为国家社科基金重点项目“城乡融合发展视角下的宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式研究（21AZD037）”阶段性成果〕

(作者吴宇哲为浙江大学公共管理学院教授，敖佳就读于浙江大学公共管理学院)