在乡村振兴的浪潮中，依法推进农村集体经营性建设用地入市，已成为深化农村土地制度改革的关键之举。不仅激活了沉睡的农村土地资源要素，开启农村财富增长的全新大门，更是深度契合乡村振兴发展要求，为构建城乡统一的建设用地市场体制机制筑牢根基，成为推动城乡融合发展的强劲引擎。
2022年9月，中央全面深化改革委员会第二十七次会议强调，推进农村集体经营性建设用地入市改革，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，必须审慎稳妥推进。2023年3月，自然资源部办公厅印发《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（自然资办函〔2023〕364号），正式启动深化入市试点工作。试点地区围绕完善农村集体经营性建设用地入市制度体系，探索农村集体经营性建设用地使用权权能实现形式，持续取得新进展、新成效，在入市管理、用地方式、收益调节、权益保障等方面探索形成了一系列制度成果和经验做法，对于激活农村土地资源要素、提高资源配置效率、促进乡村振兴和城乡融合发展发挥了重要作用。
2024年7月18日，党的二十届三中全会提出完善城乡融合发展体制机制，深化土地制度改革，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革。2024年12月4日，国家发展改革委印发了《全国统一大市场建设指引（试行）》（发改体改〔2024〕1742号），并于近期公布，提出构建城乡统一的建设用地市场，有序推进农村集体经营性建设用地入市。可以预见，推进集体经营性建设用地入市仍然是未来我国农村土地制度改革的重要内容。
国地科技基于多年来在乡村振兴、农村土地制度改革等领域的研究基础和应用实践经验，结合本轮试点承接的入市项目实施工作，对入市范围、入市模式、入市与征地的协同、开发利用监管和抵押权能实现等关键问题有了更为深刻的认识。
清晰的底数摸查是土地制度改革的基础性工作。本轮试点要求各地开展入市土地摸底调查，摸清可入市后备土地资源，试点地区按照入市范围要求建立了集体经营性建设用地数据库，但单一数据库的形式对于培育集体经营性建设用地市场来说还是不够的，需要在此基础上进一步筛选近期入市潜力地块，为后续制定供应计划、招商引资提供参考。
笔者建议，各地可以在此数据库基础上，结合遥感影像和国土空间规划成果，筛选单宗规模较大、形状规整、区位优越、基础设施配套水平高的集体经营性建设用地进行实地走访调研，了解权属、地上附着物、场地特征、土地所有者入市意愿、产业发展意向以及入市可能存在的问题和障碍等，筛选入市潜力地块，提出入市建议，形成“一地一图一策”的集体经营性建设用地潜力地块图册成果，与地方招商部门共享，推进集体经营性建设用地“以地招商”。
我国农村地区的存量集体建设用地大多缺少完善的用地手续，探索历史遗留问题解决路径是进一步推进集体经营性建设用地入市的前提。本轮试点鼓励探索研究对2009年以前已经形成并经第二次全国土地调查为建设用地、但尚未取得合法用地手续的历史遗留建设用地的处置办法。部分地区，如广西和广东蕉岭，明确“二调”和“三调”都是建设用地的，按建设用地完善审批手续，办理不动产登记。
笔者认为，地方在解决土地的历史遗留问题时，应重点做好政策衔接，强化部门联动，可与“三旧”改造、“房地一体”以及闲置校园校舍处置等工作联动开展，发挥政策集成效应。
一是通过与“三旧”改造工作结合，广东省探索通过将集体经营性建设用地纳入“三旧”改造范围，以“三旧”改造完善历史用地手续开展相关工作。
二是通过与“房地一体”工作结合。以广东省为例，广东省对于未纳入“三旧”改造范围内的历史遗留建设用地，通过“房地一体”不动产确权登记与用地报批工作相结合的方式完善用地手续。
三是与闲置校园校舍处置工作相结合。近年来，我国乡村地区不少中小学被撤并，被撤并的校园校舍除部分危房外，大部分的建筑质量较好，校园空间大，适合作为他用，自然资源部门可与教育部门、财政部门建立联动工作机制，协同推进解决入市土地历史遗留问题与处置闲置校园校舍工作，完善用地手续。
四是地方政府在解决历史遗留问题时要审慎稳妥、由点及面、逐步实施，兼顾公平与效率。要尊重历史、着眼现实，确保当事人的合法权益得到有效保障，落实属地管理主体责任，既要敢于担当、勇于负责，又要防止违法违规行为借机搭车。
上一轮试点允许各地探索村庄内零星、分散的集体经营性建设用地异地调整入市途径，并在实践中探索出了多元化的收益分配模式。
2023年10月，自然资源部办公厅发布《关于深入推进农村集体经营性建设用地入市试点工作有关问题的通知》（自然资办函〔2023〕2057号），明确可以结合全域土地综合整治，将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，依据规划属于经营性用途的允许入市。但本轮入市之初提出了“二三二”要求，其中“三项负面清单”之一为“不得通过农用地转为新增建设用地入市”，而入市与全域土地综合整治的结合过程中必然涉及到新增建设用地的审批，目前公开的信息中，未见入市与全域土地综合整治的案例，可能是协同推进两项工作存在突破“三项负面清单”的风险。
然而，我国的存量集体建设用地普遍存在分散、破碎化利用等问题，“小散乱”的分布特征难以吸引优质产业落地、满足现阶段乡村振兴产业发展用地需求，整治入市势在必行。
笔者认为，未来的入市工作可以进一步探索入市与全域土地综合整治工作的协同推进，以建设用地增减挂钩为抓手，整合乡村碎片化土地，优化农村土地布局，打通农村集体经营性建设用地在一定区域内统筹布局、连片规划、统一招商、有序供应、综合运营的工作路径。
一是编制全域土地综合整治方案，开展建设用地整理潜力分析，划定整治片区，引导低效集体建设用地复垦腾挪，强化乡村振兴要素保障。
二是注意明确实施范围和实施条件，合理控制集体经营性建设用地入市规模，确保国有建设用地作为土地一级市场供应的主体地位，规避冲击国有土地市场风险。
三是注意整治入市的收益分配机制研究，保障各权利主体的利益。
以规划引领和收益调节
上一轮与入市并行推进的完善土地征收制度试点内容之一是缩小土地征收范围，有关制度性成果已经纳入了新施行的《土地管理法》（2019年修正），第四十五条明确了可以征收土地的六类情形，除特殊情况，只有成片开发建设需要用地的才能征地，第六十三条确立了集体经营性建设用地入市制度。《土地征收成片开发标准》（自然资规〔2023〕7号）将成片开发活动限定在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，但是目前的法律法规未对入市有范围限制，在城镇建设用地范围内入市与征地有范围重合，必须协同推进才能平衡市场需求、维护土地供应市场稳定。协同入市和征地的关键在于利益平衡，实践中主要以规划引领和收益调节两种手段平衡两种制度相关权利人的利益。
《土地管理法》（2019年修正）第四十五条、第六十三条节选
规划通过发挥在协同入市与征地中的引领作用，在农民利益不受损的前提下，统筹兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益平衡。
基于本轮试点要求和服务地方入市试点的经验，笔者认为以规划协同入市与征地，关键在于控制集体经营性建设用地规模布局和入市时序。一是注重发挥控制性详细规划（村庄规划）管理单元的管控作用，以鼓励、禁止等不同的入市导向分区，引导集体经营性建设用地入市聚焦于盘活存量土地和布局在乡村地区。二是入市应重点关注城乡融合地区，借鉴广东南海经验依托土地权属和用地功能开展整备，创新规划编制方法。三是进一步统筹制定国有、集体建设用地供应计划。试点地区已经将集体经营性建设用地纳入年度建设用地供应计划管理，未来的入市工作中应进一步深化土地供应市场的需求调查分析，明确本地各区域用地用途、规模需求，统筹安排国有建设用地与集体建设用地供应的规模、用途和时序，协同入市和征地的有序进行，推动建立健全城乡统一的建设用地市场。
在推进农村土地制度改革过程中，土地增值收益调节始终是各权利主体最为关注的重点。入市在一定程度上会刺激征收补偿标准的提高，征地的难度将因实施入市进一步增大，在缺乏协同推进下容易造成收益失衡，不利于城乡统一建设用地市场的良性发展。稳定农民集体对土地增值收益的合理预期，做到农民集体在入市和征地中获得的收益基本均衡是建立二者协同机制的关键。具体实施方式是探索土地增值收益调节金征收措施，主要涉及到三个关键问题。
一是确定计提基数。实践中调节金的计提基数有两种选择，包括成交总价款和成交总价款扣除入市成本后的土地增值收益。由于各方对入市成本的内涵尚未达成共识，难以核算，核算主体也不明晰，因此试点地区大多数选择采用成交总价款作为计提基数。
二是明确征收方式。目前地方实践中主要探索出四种征收方式。一是按照固定比例征收，即不区分用途和区域，按照统一比例征收，较少地区采取此种征收方式；二是区分不同用途、按照不同的比例征收，大多数地区采取此种征收方式；三是区分不同区域和用途、按照不同的比例征收，适用于区域内经济社会发展差异较大的地区，采用此种征收方式有利于实现区域内的利益平衡；四是累进制征收，指按成交总价款阶梯式确定征收比例，通过对入市高收入农民集体按照更高的比例征收调节金，对入市低收入农民集体按照更低的比例征收调节金，有助于调节入市可能带来的贫富差距，实现社会财富的合理再分配，从而在不同的农民集体之间实现公平，适用于集体经营性建设用地市场发育基础较好、入市规模较大的地区。
三是确定征收比例测算思路。调节金征收比例测算遵循政府和农民集体分别在入市和征地中的收益大致相等的双平衡原则。实践中主要有两种测算思路：一是收益数值相等，具体测算方法为政府和农民集体分别在入市和征地中所取得（可分配）的增值收益数值相等；二是占总收益的比例相等，具体测算方法为入市中政府和农民集体所取得（可分配）的土地增值收益占入市中的土地增值总收益的比例，分别等于征地中政府和农民集体所取得（可分配）的土地增值收益占征地中的土地增值总收益的比例。
笔者认为，我国集体经营性建设用地市场发育程度区域差异较大，应当立足地区所处阶段采取差异化的调节金征收措施。
一是计提基数的选择。处于市场培育期的地区，在入市成本构成等尚未形成共识、成本核算主体不明确的情况下，以成交总价款作为调节金计提基数，可以使相关主体对入市收支有较为明确的预期，便于操作，有利于培育和建立集体经营性建设用地市场。处于市场成熟期的地区，可以进一步研究入市成本构成，明确成本核算主体、程序以及相关证明材料清单，探索以成交总价款扣除入市成本作为计提基数的方式。
二是征收方式的选择。处于市场培育期的地区，如果区域间差异较小，可以采用区分不同用途、按照不同的比例方式征收调节金；如果区域较大，可以在区分不同用途的基础上，探索区分不同区域征收不同比例调节金的方式，促进区域内的利益平衡。处于市场成熟期的地区，入市规模较大，可以探索以累进制方式征收调节金。
上一轮试点的重点主要在于完善集体经营性建设用地产权制度、明确入市范围和途径、建立健全市场交易规则和服务监管制度以及建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，试点地区对于土地的开发利用监管探索较少，集体经营性建设用地开发利用监管制度在上一轮试点未能建立。
2023年3月1日，自然资源部召开深化农村集体经营性建设用地入市试点工作视频会议，强调集体经营性建设用地与国有建设用地“同责”的含义之一即为：要与国有土地一样强化开发利用和供后的监管。集体经营性建设用地为农民集体所有，多数的管理方式是村民自治，但是农民集体不具有公共管理职能，不提供公共服务产品，不存在行政不作为的责任，决定其在规划选择、产业遴选、违约责任、环保要求、投产达产要求等方面，既不具有监管动力，也没有监管手段。本轮试点将研究建立三方监管协议制度作为建立开发利用监管机制的重要内容，为政府实施监管提供了抓手。政府在实施集体经营性建设用地监管时，一般采用的是较为成熟的国有建设用地监管体系，但由于两者权属主体、先天条件和保障发展的要素定位不同，集体经营性建设用地不能完全照搬国有建设用地的监管模式，在用地控制指标、监管内容、责任主体以及违约处置措施等方面，需要进一步探索更适用于集体经营性建设用地的方式。
笔者建议处于集体经营性建设用地市场培育期的地区，可以以国有建设用地控制指标标准的一定比例来约束集体经营性建设用地的经济指标，在实施监管时重点关注土地利用的生态安全与环境保护问题，促进土地的绿色利用；而对于集体经营性建设用地市场较为活跃的地区，可以探索建立覆盖农村集体建设用地的土地控制性标准体系。在未来的入市工作中，还要进一步落实三方监管制度，尤其是要明确农民集体作为所有者对土地的管理职责，根据农村集体经济组织发育程度使其在能力范围内负责日常巡查等工作，重点监管入市项目在污染物排放等生态环保方面的行为，探索将集体经营性建设用地的巡查纳入到网格化管理工作中，同时注重提升农民集体的主人翁意识和自治能力，以更好的实现集体经营性建设用地监管目标。
上一轮试点地区初步建立了集体经营性建设用地使用权抵押制度，明确在使用期限内，集体经营性建设用地使用权享有抵押权能。本轮试点要求各地区创新入市土地抵押贷款等金融产品，满足多元化融资需求。从两轮试点的实践来看，集体经营性建设用地使用权抵押案例并不多，金融机构对于集体经营性建设用地使用权的接受度较低，愿意为其办理抵押贷款的主要为地方性银行，其他金融机构提供贷款服务的意愿不强。可能的原因之一是目前的政策规定中对集体经营性建设用地使用权抵押有一定限制，可能影响后续的抵押物处置，如《关于做好农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款相关工作的通知》（金规〔2024〕3号）将“所有权主体履行集体土地资产决策程序同意抵押”“具备试点地区政府同意抵押的证明材料等”作为申请抵押贷款的条件之一。
笔者认为，集体经营性建设用地入市，本质是土地所有者将一定年限的土地使用权让与土地使用者，土地使用者在此期间应当享有完整的土地使用权。国有建设用地使用权抵押制度已经较为完备，在现行的法律法规中，未有对于国有建设用地使用权进行抵押需经得政府同意的规定，可见金融机构已经基本形成了一套较为成熟的抵押风险防御机制。
从集体经营性建设用地与国有建设用地同权的角度出发，探索集体经营性建设用地使用者与国有建设用地使用者享有同等的土地使用权权能，允许集体经营性建设用地使用权与国有建设用地使用权在相同的条件下抵押，是建立健全城乡统一建设用地市场的题中应有之义。未来的入市工作应加强维护土地使用者的合法权益，落实集体经营性建设用地使用权权能，畅通集体经营性建设用地使用权的抵押融资渠道，促进实现集体经营性建设用地与国有建设用地同权，健全城乡统一建设用地市场。
原文始发于微信公众号（国地科技）：集体经营性建设用地入市五要点
规划问道
