从十四五到十五五：中国城市建设发展的关键五年，如何布局？

战略思维升级：从城市管理到城市治理

城市规划的战略思维需要实现从管理向治理的转变。传统的城市规划更多强调政府对城市空间资源的管控与分配，而在治理思维下，规划将成为多元主体共同参与的平台。这种转变要求规划编制过程更加开放透明，建立政府、市场、社会多方参与的协同机制。例如，深圳市在编制新一轮总体规划时，创新性地采用了”众筹规划”模式，通过线上线下多种渠道收集市民意见，使规划更好地回应社会需求。

在治理思维下，城市规划不再是政府的独角戏，而是多元主体共同参与的过程。政府、市场、社会三方需要形成合力，共同推动城市发展。政府作为规划的主导者，负责制定总体框架和政策导向；市场作为资源配置的主体，通过市场机制优化资源配置；社会作为城市的主人，通过参与规划过程表达诉求，监督规划实施。

规划编制过程需要更加开放透明，确保各方利益相关者能够充分参与。通过公众参与、专家咨询、社会听证等多种形式，广泛收集各方意见，形成共识。深圳市在”众筹规划”模式中，通过线上线下多种渠道收集市民意见，使规划更好地回应社会需求。

规划决策机制需要向科学化、民主化方向深化。建议建立”专家咨询+公众参与+大数据支撑”的决策支持系统，将专业判断与民意基础有机结合。成都市在TOD规划中，运用大数据分析居民出行规律，结合社区听证会收集意见，形成了既符合专业要求又贴近群众需求的规划方案。

专家咨询是科学决策的重要保障。通过建立专家库，邀请各领域专家参与规划编制，提供专业意见。专家咨询不仅包括城市规划领域的专家，还应包括经济、社会、环境等多领域的专家，确保规划方案的全面性和科学性。

公众参与是民主决策的重要体现。通过公众参与，确保规划方案能够反映市民的需求和意愿。公众参与的形式可以多样化，包括问卷调查、社区听证、公众咨询等。成都市在TOD规划中，通过社区听证会收集居民意见，形成了贴近群众需求的规划方案。

大数据技术为规划决策提供了强有力的支撑。通过大数据分析，可以更准确地把握城市发展的现状和趋势，为规划决策提供科学依据。成都市在TOD规划中，运用大数据分析居民出行规律，优化了交通布局。

建立规划实施的动态评估与反馈机制至关重要。建议构建”年度评估+中期评估+终期评估”的全周期评估体系，及时发现和解决规划实施中的问题。上海市在”十四五”规划实施中，建立了季度监测、年度评估的制度，通过动态调整确保规划目标的实现。

年度评估是对规划实施情况的年度总结。通过年度评估，及时发现规划实施中的问题，提出改进措施。年度评估应重点关注规划目标的进展情况，分析存在的问题和原因，提出改进建议。

中期评估是对规划实施情况的中期总结。通过中期评估，全面评估规划实施的成效，分析存在的问题和原因，提出调整建议。中期评估应重点关注规划目标的实现情况，分析存在的问题和原因，提出调整建议。

终期评估是对规划实施情况的全面总结。通过终期评估，全面评估规划实施的成效，总结经验教训，为下一轮规划编制提供参考。终期评估应重点关注规划目标的实现情况，分析存在的问题和原因，总结经验教训。

规划理念创新：面向未来的城市发展范式

韧性城市理念要求城市规划增强系统抗风险能力。建议从空间布局、基础设施、社会组织三个维度构建城市韧性体系。在空间布局上，建立多中心、组团式发展模式；在基础设施上，推广分布式、模块化建设方式；在社会组织上，培育社区自组织能力。北京市在副中心规划中，采用了”小街区、密路网”的布局模式，提高了城市应对风险的能力。

在空间布局上，建立多中心、组团式发展模式。多中心布局可以分散城市功能，降低单一中心的风险；组团式发展可以提高城市的抗风险能力，增强城市的韧性。北京市在副中心规划中，采用了”小街区、密路网”的布局模式，提高了城市应对风险的能力。

在基础设施上，推广分布式、模块化建设方式。分布式基础设施可以提高系统的可靠性，降低单点故障的风险；模块化建设可以提高系统的灵活性，增强系统的抗风险能力。例如，在能源供应系统中，推广分布式能源系统，提高能源供应的可靠性。

在社会组织上，培育社区自组织能力。社区自组织能力是城市韧性的重要组成部分。通过培育社区自组织能力，提高社区应对风险的能力。例如，在社区中建立应急响应机制，提高社区应对突发事件的能力。

低碳发展理念需要落实到空间规划的具体环节。建议建立”碳排放评估-空间优化-实施保障”的规划技术体系。在总体规划层面，优化城市空间结构，促进职住平衡；在详细规划层面，推广绿色建筑标准，建设低碳社区。雄安新区在规划建设中，将碳排放指标纳入规划管控体系，为全国提供了示范。

碳排放评估是低碳规划的基础。通过碳排放评估，识别城市碳排放的主要来源，制定减排措施。碳排放评估应包括建筑、交通、工业等主要领域的碳排放情况，分析减排潜力，制定减排措施。

在空间优化上，优化城市空间结构，促进职住平衡。通过优化城市空间结构，减少通勤距离，降低交通碳排放。例如，在规划中推广混合用地模式，促进职住平衡，减少通勤距离。

在实施保障上，推广绿色建筑标准，建设低碳社区。通过推广绿色建筑标准，降低建筑碳排放；通过建设低碳社区，提高社区的低碳水平。例如，在规划中推广绿色建筑标准，建设低碳社区。

创新驱动发展要求重构城市空间组织模式。建议构建”创新单元+创新走廊+创新网络”的空间体系。创新单元聚焦细分领域，形成专业化创新集群；创新走廊串联重要创新节点，促进要素流动；创新网络实现区域协同创新。杭州市在城西科创大走廊规划中，形成了”一廊多城”的创新空间格局，有效促进了创新要素集聚。

创新单元是创新驱动发展的基础。通过创新单元，聚焦细分领域，形成专业化创新集群。创新单元应具备完善的基础设施和服务配套，吸引创新要素集聚。例如，在规划中建设科技园区，形成专业化创新集群。

创新走廊是创新驱动发展的重要载体。通过创新走廊，串联重要创新节点，促进要素流动。创新走廊应具备良好的交通条件和配套设施，促进创新要素流动。例如，在规划中建设科技创新走廊，串联重要创新节点。

创新网络是创新驱动发展的重要支撑。通过创新网络，实现区域协同创新。创新网络应具备良好的信息交流平台和合作机制，促进区域协同创新。例如，在规划中建设科技创新网络，促进区域协同创新。

技术方法革新：数字赋能规划转型

数字技术正在重塑城市规划的技术体系。建议构建”数据采集-分析模拟-决策支持”的技术链。在数据采集方面，整合多源异构数据，建立城市信息模型（CIM）；在分析模拟方面，开发智能分析工具，支持情景模拟；在决策支持方面，建立可视化平台，辅助科学决策。广州市在CIM平台建设中，整合了200多项城市数据，为规划决策提供了有力支撑。

数据采集是数字规划的基础。通过整合多源异构数据，建立城市信息模型（CIM）。数据采集应包括地理信息、社会经济、环境等多方面的数据，确保数据的全面性和准确性。例如，在规划中整合地理信息数据、社会经济数据、环境数据，建立城市信息模型。

分析模拟是数字规划的核心。通过开发智能分析工具，支持情景模拟。分析模拟应包括空间分析、交通模拟、环境模拟等多方面的分析，确保分析的科学性和准确性。例如，在规划中开发智能分析工具，支持情景模拟。

决策支持是数字规划的目标。通过建立可视化平台，辅助科学决策。决策支持应包括方案比选、风险评估、实施监测等多方面的支持，确保决策的科学性和准确性。例如，在规划中建立可视化平台，辅助科学决策。

智能化规划工具的开发应用将提高规划编制效率。建议重点开发三类工具：空间分析工具、方案优化工具、实施评估工具。空间分析工具支持多维度空间特征识别；方案优化工具实现多方案比选与优化；实施评估工具支持规划实施效果监测。武汉市在用地布局优化中，运用机器学习算法，显著提高了规划方案的科学性。

空间分析工具是智能化规划的基础。通过空间分析工具，支持多维度空间特征识别。空间分析工具应包括空间分布分析、空间关联分析、空间聚类分析等多方面的分析，确保分析的全面性和准确性。例如，在规划中开发空间分析工具，支持多维度空间特征识别。

方案优化工具是智能化规划的核心。通过方案优化工具，实现多方案比选与优化。方案优化工具应包括方案生成、方案比选、方案优化等多方面的功能，确保方案的科学性和可行性。例如，在规划中开发方案优化工具，实现多方案比选与优化。

实施评估工具是智能化规划的保障。通过实施评估工具，支持规划实施效果监测。实施评估工具应包括实施监测、效果评估、反馈调整等多方面的功能，确保实施的科学性和有效性。例如，在规划中开发实施评估工具，支持规划实施效果监测。

规划实施监管需要建立数字化平台。建议构建”监测-预警-反馈”的闭环管理系统。通过物联网设备实时监测规划实施情况，建立预警指标体系，及时发现问题并反馈调整。重庆市在规划实施监管平台建设中，实现了对重点项目的全过程动态监管。

监测是规划实施监管的基础。通过物联网设备实时监测规划实施情况，确保监测的实时性和准确性。监测应包括项目实施进度、环境变化、社会经济变化等多方面的监测，确保监测的全面性和准确性。例如，在规划中建立物联网监测系统，实时监测规划实施情况。

预警是规划实施监管的核心。通过建立预警指标体系，及时发现问题。预警应包括环境预警、经济预警、社会预警等多方面的预警，确保预警的及时性和准确性。例如，在规划中建立预警指标体系，及时发现问题。

反馈是规划实施监管的保障。通过反馈机制，及时调整规划实施策略。反馈应包括问题反馈、调整建议、实施反馈等多方面的反馈，确保反馈的及时性和有效性。例如，在规划中建立反馈机制，及时调整规划实施策略。

实施机制创新：构建规划治理新格局

规划法规体系需要与时俱进地完善。建议重点修订《城乡规划法》，增加韧性城市、低碳发展等内容，强化规划实施的刚性约束。同时，制定配套法规，规范规划编制、审批、实施、监督各环节。浙江省在规划法规体系建设中，率先出台了城市更新条例，为全国提供了借鉴。

修订《城乡规划法》是完善规划法规体系的关键。通过修订《城乡规划法》，增加韧性城市、低碳发展等内容，强化规划实施的刚性约束。修订应包括规划编制、审批、实施、监督各环节的规范，确保规划的全面性和科学性。例如，在修订中增加韧性城市、低碳发展等内容，强化规划实施的刚性约束。

制定配套法规是完善规划法规体系的重要保障。通过制定配套法规，规范规划编制、审批、实施、监督各环节。配套法规应包括规划编制、审批、实施、监督各环节的规范，确保规划的全面性和科学性。例如，在制定配套法规中，规范规划编制、审批、实施、监督各环节。

规划实施机制创新是确保规划落地的关键。建议建立”规划-计划-项目-资金”的衔接机制，确保规划目标转化为具体行动。同时，创新投融资机制，吸引社会资本参与城市建设。成都市在TOD开发中，建立了”轨道+物业”的开发模式，有效解决了资金平衡问题。

建立”规划-计划-项目-资金”的衔接机制是规划实施的关键。通过衔接机制，确保规划目标转化为具体行动。衔接机制应包括规划目标、计划安排、项目实施、资金保障各环节的衔接，确保规划实施的全面性和科学性。例如，在规划实施中建立”规划-计划-项目-资金”的衔接机制，确保规划目标转化为具体行动。

创新投融资机制是规划实施的重要保障。通过创新投融资机制，吸引社会资本参与城市建设。投融资机制应包括政府投资、社会资本、金融支持等多方面的机制，确保资金保障的全面性和科学性。例如，在规划实施中创新投融资机制，吸引社会资本参与城市建设。

建立规划实施的监督评估体系。建议构建”政府监督+社会监督+专业监督”的多维监督体系。政府监督强化行政问责，社会监督保障公众参与，专业监督提高评估科学性。深圳市在规划评估中，引入第三方专业机构，提高了评估结果的公信力。

政府监督是规划实施的重要保障。通过政府监督，强化行政问责，确保规划实施的全面性和科学性。政府监督应包括规划编制、审批、实施、监督各环节的监督，确保规划实施的全面性和科学性。例如，在规划实施中强化政府监督，确保规划实施的全面性和科学性。

社会监督是规划实施的重要保障。通过社会监督，保障公众参与，确保规划实施的全面性和科学性。社会监督应包括公众参与、社会听证、公众咨询等多方面的监督，确保规划实施的全面性和科学性。例如，在规划实施中强化社会监督，保障公众参与。

专业监督是规划实施的重要保障。通过专业监督，提高评估科学性，确保规划实施的全面性和科学性。专业监督应包括第三方评估、专家咨询、专业机构评估等多方面的监督，确保规划实施的全面性和科学性。例如，在规划实施中引入第三方专业机构，提高评估结果的公信力。

面向”十五五”的规划策略建议

空间布局优化策略：建议构建”多中心、网络化、组团式”的空间结构。在区域层面，促进城市群协同发展；在市域层面，优化功能布局；在城区层面，推广混合用地模式。长三角城市群在空间优化中，形成了”一核多极”的布局，促进了区域协调发展。

在区域层面，促进城市群协同发展。通过城市群协同发展，优化区域空间布局，促进区域协调发展。例如，在长三角城市群中，形成了”一核多极”的布局，促进了区域协调发展。

在市域层面，优化功能布局。通过优化功能布局，提高城市功能效率，促进城市协调发展。例如，在市域层面优化功能布局，提高城市功能效率。

在城区层面，推广混合用地模式。通过推广混合用地模式，促进职住平衡，提高城市生活质量。例如，在城区层面推广混合用地模式，促进职住平衡。

产业空间重构策略：建议建立”创新单元+产业社区+功能节点”的产业空间体系。创新单元聚焦前沿领域，产业社区促进产城融合，功能节点提供配套服务。苏州市在产业空间规划中，形成了”研发+制造+服务”的功能组合，提高了产业竞争力。

创新单元是产业空间重构的基础。通过创新单元，聚焦前沿领域，形成专业化创新集群。创新单元应具备完善的基础设施和服务配套，吸引创新要素集聚。例如，在规划中建设科技园区，形成专业化创新集群。

产业社区是产业空间重构的重要载体。通过产业社区，促进产城融合，提高产业竞争力。产业社区应具备良好的生活配套和服务设施，促进产城融合。例如，在规划中建设产业社区，促进产城融合。

功能节点是产业空间重构的重要支撑。通过功能节点，提供配套服务，提高产业竞争力。功能节点应具备完善的服务设施和交通条件，提供配套服务。例如，在规划中建设功能节点，提供配套服务。

公共服务设施配置策略：建议采用”分级配置+精准供给+智慧服务”的模式。分级配置满足不同层次需求，精准供给回应特定群体需求，智慧服务提高设施使用效率。杭州市在社区公共服务设施配置中，运用大数据分析居民需求，实现了精准配置。

分级配置是公共服务设施配置的基础。通过分级配置，满足不同层次需求，提高设施使用效率。分级配置应包括市级、区级、社区级等多层次的配置，确保设施的全面性和科学性。例如，在规划中采用分级配置，满足不同层次需求。

精准供给是公共服务设施配置的核心。通过精准供给，回应特定群体需求，提高设施使用效率。精准供给应包括老年人、儿童、残疾人等特定群体的供给，确保设施的全面性和科学性。例如，在规划中采用精准供给，回应特定群体需求。

智慧服务是公共服务设施配置的保障。通过智慧服务，提高设施使用效率，提升服务质量。智慧服务应包括智能预约、智能管理、智能反馈等多方面的服务，确保服务的全面性和科学性。例如，在规划中采用智慧服务，提高设施使用效率。

交通体系优化策略

交通体系优化策略：建议构建”轨道+公交+慢行”的绿色交通体系。强化轨道交通骨干作用，优化公交线网布局，完善慢行系统。西安市在交通规划中，建立了”轨道+公交+自行车”的三网融合体系，有效缓解了交通拥堵。

1. 轨道交通

轨道交通是交通体系优化的骨干。通过强化轨道交通骨干作用，提高交通效率，缓解交通拥堵。轨道交通应包括地铁、轻轨、有轨电车等多种形式，确保交通的全面性和科学性。例如，在规划中强化轨道交通骨干作用，提高交通效率。

2. 公交线网

公交线网是交通体系优化的重要支撑。通过优化公交线网布局，提高公交效率，缓解交通拥堵。公交线网应包括常规公交、快速公交、定制公交等多种形式，确保交通的全面性和科学性。例如，在规划中优化公交线网布局，提高公交效率。

3. 慢行系统

慢行系统是交通体系优化的重要补充。通过完善慢行系统，提高慢行效率，缓解交通拥堵。慢行系统应包括自行车道、步行道、绿道等多种形式，确保交通的全面性和科学性。例如，在规划中完善慢行系统，提高慢行效率。

生态空间保护策略

生态空间保护策略：建议建立”生态底线+生态廊道+生态节点”的保护体系。划定生态保护红线，构建生态廊道网络，保护重要生态节点。昆明市在滇池流域保护中，建立了”山-水-林-田-湖”的生态保护体系，改善了区域生态环境。

1. 生态底线

生态底线是生态空间保护的基础。通过划定生态保护红线，保护重要生态空间，确保生态安全。生态底线应包括自然保护区、生态敏感区、重要生态功能区等多方面的保护，确保生态的全面性和科学性。例如，在规划中划定生态保护红线，保护重要生态空间。

2. 生态廊道

生态廊道是生态空间保护的重要载体。通过构建生态廊道网络，连接重要生态节点，促进生态流动。生态廊道应包括河流廊道、森林廊道、绿地廊道等多种形式，确保生态的全面性和科学性。例如，在规划中构建生态廊道网络，连接重要生态节点。

3. 生态节点

生态节点是生态空间保护的重要支撑。通过保护重要生态节点，提高生态质量，促进生态平衡。生态节点应包括自然保护区、湿地公园、森林公园等多种形式，确保生态的全面性和科学性。例如，在规划中保护重要生态节点，提高生态质量。

城市高质量建设发展的建议与举措

提升城市功能品质

1. 优化城市功能布局

通过优化城市功能布局，提升城市功能品质。建议在规划中明确城市功能分区，促进职住平衡，减少通勤距离。例如，在规划中推广混合用地模式，促进职住平衡。

2. 提升公共服务水平

通过提升公共服务水平，提高城市生活质量。建议在规划中完善公共服务设施配置，满足不同层次需求。例如，在规划中采用分级配置、精准供给、智慧服务等模式，提升公共服务水平。

推动城市绿色发展

1. 推广绿色建筑

通过推广绿色建筑，降低建筑碳排放。建议在规划中推广绿色建筑标准，建设低碳社区。例如，在规划中推广绿色建筑标准，建设低碳社区。

2. 优化交通体系

通过优化交通体系，减少交通碳排放。建议在规划中构建”轨道+公交+慢行”的绿色交通体系。例如，在规划中强化轨道交通骨干作用，优化公交线网布局，完善慢行系统。

增强城市韧性

1. 构建韧性空间

通过构建韧性空间，提高城市抗风险能力。建议在规划中建立多中心、组团式发展模式。例如，在规划中采用”小街区、密路网”的布局模式，提高城市应对风险的能力。

2. 完善基础设施

通过完善基础设施，提高城市抗风险能力。建议在规划中推广分布式、模块化建设方式。例如，在规划中推广分布式能源系统，提高能源供应的可靠性。

促进城市创新驱动

1. 建设创新单元

通过建设创新单元，促进创新要素集聚。建议在规划中建设科技园区，形成专业化创新集群。例如，在规划中建设科技园区，形成专业化创新集群。

2. 构建创新网络

通过构建创新网络，促进区域协同创新。建议在规划中建设科技创新网络，促进区域协同创新。例如，在规划中建设科技创新网络，促进区域协同创新。

结语

“十五五”时期是我国城市发展转型的关键阶段，城市规划需要以更高的站位、更宽的视野、更实的举措，回答好新时代城市发展的重大课题。

通过战略思维升级、规划理念创新、技术方法革新、实施机制创新，构建适应未来发展需要的城市规划体系。这不仅关系到”十五五”时期城市发展的质量，更决定着我国城市现代化的进程。

建议在规划编制中坚持问题导向、目标导向、结果导向，确保规划既立足当前又着眼长远，既注重科学性又强调可操作性，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的空间保障。

    文章来源    

作者 | 新土地规划人

图片来源 | 豆包

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