中规作品 | EOD 模式下的国土空间流域综合治理统筹规划研究——以三亚大茅水流域为例

生态优先，探索流域治理新路径

三亚大茅水流域总面积约117平方公里，干流长度约19.36公里，是三亚四条主要河流中流程最短的流域系统。贯穿吉阳区城区与城郊的地理特征，使其兼具热带雨林、农田、盐田和红树林等多元生态景观，同时面临多重挑战：作为三亚城市扩张的前沿地带，承受着生态空间保护压力、水系统建设统筹不足、滨水空间开发利用滞后以及产业能级亟待提升等现实问题。项目团队基于EOD模式开展国土空间流域综合治理规划研究，旨在构建生态安全、产业协同、可持续发展的流域治理新范式，为滨海城市流域综合治理提供实践样本。

项目由中规院(北京)规划设计有限公司生态市政院牵头，联合海南分公司，统筹规划、产业、生态、景观和水专业等多领域团队，历时两年完成项目调研、策划规划与方案设计，并形成规划文件成果和论文成果。团队以“治流域、统发展、优格局、强支撑、促实施”为核心理念，探索EOD模式在流域治理中的创新应用，为全国同类研究和项目提供经验借鉴。

技术突破与创新实践

水安全提升：结合EOD模式，依托平台公司投融资对流域进行整治，构建分级防洪体系，通过“高水高排、低水低排、蓄排结合”的海绵韧性城市理念，大茅水流域规划35个二级流域分区，新建15条山洪行泄通道，消除内涝风险。

水环境保护：采用“源头减排、过程控制、系统治理”策略，实现污水应收尽收，外水清污分离，溢流降频减量。通过优化污水处理设施布局、控源截污治理、污水提质增效，结合污水厂网一体建设，实现水环境“长制久清”。改造硬质沟渠为生态截流沟，建设净化湿塘，削减农业面源污染。

水资源保障: 通过生态敏感性分析，在汇水范围内识别山体涵养水、河湖调蓄水、雨洪通道行泄水的空间，划定涵养区。推进森林生态修复，修复水源涵养林。

水生态修复：依托EOD模式引导社会资本修复水系生态功能，推动生态体验与休闲旅游的融合发展，从河流生态岸线治理和多要素生态修复两个层次，营造生态河道，丰富湿地空间。退果还林190公顷，修复红树林湿地50公顷，打造多级生态驳岸，恢复河道自然生境。

串联绿道文旅体系：统筹EOD项目进行顶层设计，构建绿道文旅系统织补连接现状要素，规划马拉松赛道、乡村“Walk”线路，促进以生态为导向地区的慢速经济持续发力，统筹城乡发展。

强化风貌特色空间：依据现状特色资源及周边用地情况，结合场地风貌特征，借自然山水、文化村落、田园景观、城市机理和滨水风光划分文旅区段，强化各区域特色空间的价值。

协同发展关联产业：采用EOD 模式，将不同区段的文旅产业与水系治理生态空间相关联，城郊区域布局热带农业研学基地，城市滨水区打造文创活力中心，滨海盐田区建设盐田与红树林科普基地。

生态修复奖励机制：在流域内全域划分整治单元，建立多元化投入机制，通过修复500亩以上生态区域，获得3%用地指标用于相关产业开发。

低效用地转型：结合低效用地再开发及节约集约用地政策理念，将榆亚盐场北侧66亩低效工业用地改造为社交公园型休闲服务中心，实现土地增值与功能升级。

多要素土地整治：在流域洪涝统筹中腾退的土地（生态修复、湿地营造、系统绿道形成）、低效用地整理的土地（城市绿廊绿心）、综合整治的土地（农村文旅康养产业）及盐田整治的土地（研学基地），共同为生态修复与产业导入创造了机会。

争取相关资金：依托国家和省级专项资金，积极申请生态保护修复、宜居村庄建设等资金支持。结合海绵城市、地下综合管廊建设试点，黑臭水体治理示范，争取城市管网及污水处理补助资金；围绕流域生态系统的整体性和系统性，以控源截污、流域保护治理、水生态系统修复等重点内容，争取美丽河湖保护与建设项目资金支持。

 “化整为零”融资与产业盈利预期：将项目拆分为3个小型EOD项目，分阶段申报，降低融资难度。通过引入社会资本，主导运营模式，对康养、旅游、研学等产业项目分别招商，预计2-3年建设期后逐步实现正向现金流，远期形成自我反哺的良性循环。

依托平台公司统筹公益性生态修复项目，分阶段引入社会资本开发经营性产业，按照“先公益后经营、先易后难”原则推进实施。通过产业收益反哺治理资金，形成“生态修复-产业增值-资金闭环”的可持续路径。

创新利用”生态修复奖励用地指标”政策，破解生态项目盈利难题。通过政策联动建立”生态修复-指标奖励-产业开发”闭环机制，将生态治理成果转化为建设用地指标，集中用于低效用地转型开发。实施退果还林、河道修复等工程后，依据地方奖励政策获取用地指标，并通过指标置换模式实现生态价值的空间转化。建立项目库与用地储备库联动机制，形成生态投入与产业增值的良性循环，解决传统生态项目缺乏收益来源的难题。

通过”流域治理+分段综合开发”模式，将生态效益转化为文旅经济价值。根据流域地理特征划分差异化开发单元：上游生态保育区重点发展生态研学，中段城乡过渡区布局农旅融合项目，下游滨海区开发文旅体验场景。通过绿道系统串联生态节点与消费场景，形成”治理-提升-运营”的价值链条，带动区域旅游发展和村民收入增长，实现生态治理与产业收益的动态平衡。

结合EOD模式资源链接与增值收益的互补路径，将生态效益转化为文旅经济的价值。EOD模式下的流域治理，将山水林田湖等自然要素视为有机生命体，统筹管理流域内的土地、矿产、水资源和生物资源，以实现利用与保护的平衡。在此模式下依托生态环境的改善，关联产业开发的价值得到显著提升。通过整体实施策略，未来的溢价能够被提前锁定，并用于支持生态环境治理。实现流域的可持续发展和综合效益最大化，推动生态环境保护与经济社会发展的有机结合，体现EOD模式价值。

通过”专项补贴+EOD贷款+社会资本”组合拳，化解长周期项目融资难题。构建多层级资金保障体系，整合中央专项资金、财政配套资金。采用分阶段融资策略，结合EOD贷款，将大型工程拆解为独立项目包对接不同投资主体，通过贴息与收益分配机制吸引社会资本，有效提升资金到位率。

依托全域土地综合整治试点，推动集体建设用地异地入市，简化审批流程。通过土地归并整合零散地块，创新集体经营性建设用地入市模式。建立快速审批通道压缩流程周期，采用混合用地模式解决历史遗留权属问题，实现土地资源高效利用。

倡导建立多部门联动平台，统筹水利、环保、文旅等多领域行动。成立跨部门指挥机构，建立任务、责任、成效清单管理机制。开发协同管理平台实现审批事项并联办理和数据共享，通过联合工作流程化解规划冲突，显著提升实施效率。

以生态修复带动关联产业升级，形成可持续反哺机制。构建”治理-开发”协同模型，通过生态改善提升土地价值，导入关联产业实现收益闭环。创新生态产品交易机制，将环境效益转化为经济收益，增强项目自我造血能力。

根据流域特征划分单元，避免”一刀切”规划。基于流域分区段实施差异化管控，上游强化生态保育，中段开展农旅结合与低影响开发，下游推进城市更新。制定针对性指标引导科学治理，提升资源利用效率。

充分利用国家EOD相关政策，创新土地与资金管理工具。构建政策组合体系，统筹国家导则与地方创新政策。充分运用城乡建设用地增减挂钩政策，突破资源约束，开发绿色金融产品拓宽融资渠道，系统性降低实施风险。

成果落地，蓝图启新程

规划修复18公里生态岸线，碳汇水源涵养林地190公顷、河口湿地50公顷，将建成22公里滨水山海绿道。流域水环境质量远期整体达到III类水体标准，流域水安全远期达到30年一遇内涝防治标准、内涝积水点消除比例100%。

结语

三亚大茅水流域综合治理规划的实践证明，EOD模式下的综合开发以其独特的生态导向和可持续发展理念，正逐步成为未来城市规划和治理的核心策略，在这一模式下，流域综合治理不仅被视为提升城市生态安全、改善生态环境、优化水资源配置的关键手段，更是推动城市绿色转型、实现高质量发展的核心领域。未来，团队将持续深化“生态优先、绿色发展”理念，提炼EOD模式的可复制经验，展望规划持续创新与政策不断升级的新方向，为全国流域治理提供“三亚样本”。