规划问道
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全文刊载于《未来城市设计与运营》,2024,(04):41-49.
原标题：《转型驱动下存量产业空间更新治理优化策略——以北京市石景山区为例》
作者：
黄哲姣，清华同衡规划设计研究院 城市更新与治理分院
潘 芳，清华同衡规划设计研究院 副院长
引言
城市更新是提升存量空间建设水平，转变城市开发方式的重要手段，产业转型升级是推动新旧动能转换，提高城市创新能力的内生动力，城市存量产业空间随着生产要素迭代有适应性升级的需求，也面临产业类型重置的功能性优化，还需要考量多种更新模式以及面对不同主体的协同治理模式。本文从产业视角分析城市更新发展阶段与趋势，围绕存量产业空间更新的所有者、使用者，提出存量产业空间与主体、政府协同治理的分析框架。以老工业基地代表的北京市石景山区为例，提出基于产业地图、产业片区、产业用地的存量产业空间组织策略；基于老工业企业、集体经济组织、创新企业的产业主体行动策略；基于组织、规划、审批、全流程管理政府多维治理策略。激发存量产业空间的土地、开发、运营价值，做好物质空间改造与产业经济效益平衡。
1. 城市更新与产业转型互动关系再认识
1.1 城市与产业的共生特征
产业是城市发展的内生动力，每一次产业革命都推动了城市发展，改变了城市功能和空间面貌，每一次城镇化进程的飞跃也都伴随着技术的突破与新产业的诞生。回顾我国历次产业调整与城市更新的演变历程，不同历史阶段面临的产业问题与城市建设呈现出相互影响的发展关系。
图1 我国产业发展阶段与城市更新历程对比
传统计划经济体制时期，工业化建设以重工业主导，形成了一批“单位制”工业大院。这一时期政府主导进行资源配置，产业主体以国有企业为主，城市更新活动较为局部。
改革开放初期，经济体制的调整带来了外贸驱动的工业化。产业体系以市场需求为导向的轻工业均衡化调整，户籍、土地制度调整释放的产业人才与产业载体要素，劳动密集型产业兴起，推动工业企业“退二进三”迁出市区向开发区聚集。部分城市开展了旧城改造，随着有机更新理论提出城市更新开始关注社会人口重构等多重平衡。
加入世贸组织后外商投资带来资金、技术经验，出现总部经济、中央商务区等产业聚集区，城区内存量产业空间面临更新转型。创新产业与城市功能融合的需求凸显，城市更新行动正式提出，强调城市内涵发展，品质提升。
1.2 存量产业空间更新动因分析
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产业要素从劳动密集型向资本密集型、技术知识密集型的升级过程中，城市产业空间也经历了两轮“聚散”周期发展。
第一轮“聚散”周期中，由聚集特征明显的单位制工业大院向城市第三产业空间扩散。
第二轮“聚散”周期发展过程中，一方面是工业园、CBD规模化的产业集群在园区聚集，另一方面以人才需求为核心的产城融合推动产业空间分散嵌入城市。
产业对生产试验专业园区需求增强的同时，还需要高品质的产业设施服务，以满足产业人才、活动等各类产业要素聚集与流动。产业要素的迭代致使第一轮周期中的老工业厂房，低效的商业办公面临改造提升，第二轮周期中的产业园区建设年代较新，园区化产业聚集模式具有一定的自我升级能力。而产业设施的提升成为不可忽视的问题，包括满足产业人才的各类公共服务设施、满足产业活动的各类基础设施等。因此，上述老旧厂区、低效楼宇、产业设施成为存量产业空间更新重点关注的对象。
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存量产业空间更新与产业转型的互动关系。
产业转型升级大多向产业链的上游进行迁移，传统的产业空间无法满足新型产业的发展需要，几乎不可能在原来的产业空间里进行生产活动，这就迫使相关部门不得不进行产业空间的升级改造，以存量空间的更新生产出新型产业空间。高品质空间为产业提供应用场景，容纳更多创新活动。同时，存量空间更新的交易成本和建设成本高企，前期需要大量的资金投入。传统产业无法提供相匹配的利润收入，而创新产业提供高附加值，带动资产增值，成为存量更新的更优选择。
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存量产业空间面临城市更新与产业转型双重管理挑战。
城市更新与产业转型均面临增量扩张向存量提质的新旧模式换挡，政策方面均需要管理环境优化与制度建设，推动市场机制构建，多种激励方式组合，形成有效投资，优化要素配置。两者共同需要在政策引导、市场机制优化等方面互动合作。
图2 存量产业空间更新动因
2. 存量产业空间更新的实施逻辑
不同于综合整治责任型的城市更新活动，存量产业空间的更新具有一定的“增值”属性。其核心利益主体包括所有者、使用者，以及推动方政府。各个主体之间利益诉求常出现对立关系。如产业空间的使用者希望低租金，高配置，更新实施的所有者希望资产增值和低成本投入。政府为达成产业升级与城市更新多元目标，需要规范更新管理和产业监管，主要体现在组织、规划、审批、财金四方面。存量产业空间的所有者更关注政策的一致性和诉求响应，需要有清晰的流程指引，降低参与更新的进入风险，以提升产业资源的空间适配。
图3 存量产业空间更新实施逻辑
3. 石景山区存量产业空间更新实证分析
石景山区是全国重要的老工业基地，随着一般制造业腾退疏解，面临新产业布局与存量产业空间的改造提质。石景山区将城市更新与产业转型上升为全区 “两大战略”，并分别制定了城市更新行动计划和高精尖产业行动计划。
3.1 存量产业空间更新特征
石景山区存量产业空间成片规模化与零散分布并存。以首钢为首的京西八大厂集中连片，冬奥会等大事件带动石景山区大型工业厂房的更新转型，老工业企业实施更新过程中在历经停产搬迁、员工安置、改造加固等投入后仍面临较大的土地成本。老工业区外的产业空间呈现零散分布的特征，企业分布与规划产业功能区仍需进一步耦合。
图4 石景山区主要功能区规划与企业分布对比示意图
3.2 参与更新典型产业主体
石景山存量产业空间更新中老工业企业、集体经济组织、高精尖企业是三个典型参与主体。
表2 石景山区典型主体参与更新的价值导向与问题
4. 存量产业空间更新治理策略
4.1 创新存量产业空间再组织机制
编制产业地图，精准链接空间-主体。集成各行业企业空间位置信息，形成地区产业资源网络，在此基础上，叠加存量产业用地、建筑、权属底账，建立存量产业载体清单，形成政府、社会、企业的对接平台，指引土地精准供应和项目高效落地。
图5 产业地图示意
划定产业片区，共创资管合作模式。结合城市更新片区化推动的趋势，划定产业片区，针对片区内产业空间更新提供专项政策激励，如制定楼宇发展总体规划，鼓励整合产权的激励政策，引导成立商业促进区，利用资管平台模式整体运作，提升资产价值。
降低土地成本，多维政策支持推进。创新地类、过渡期、先租后让、弹性年期等多地已在城市更新项目中应用。进一步优化存量产业土地政策，如地价折减、地价豁免、返还平衡等。
表3 降低土地成本的三种政策措施
值得注意的是，地价折减均有产业门槛，主要针对为社会提供公共利益的城市更新项目。返还平衡，通过土地出让的定向返还为城市更新项目“补血”，资金返还的范围有至区财政、项目等不同层级。这种方式会受到土地权益主体和区位的限制，需要在产业片区内或同一主体统筹。
4.2 优化产业主体行动治理路径
接入增长联盟，构建工业更新多维行动。老工业企业探索多种合作模式，统筹平衡产业导入方、资金融出方、空间运营管理方等。引入战略投资方，统筹兼并重组、资产注入等路径支持老工业企业股权、债券流动。挖掘存量产业空间价值，通过资产证券化、REITs等方式支持老工业企业更新融资。
运管租税联动，攻坚集体组织运营短板。推动集体产业空间托管运营，由街镇和集体联合运营或建立专业运营平台，对托管资产统一招商运营，强化产业管控，实行产业准入清单管理。规范集体资产租赁管理，规范租赁决策程序和租赁合同管理，建立“租金-税收”互补的租税联动机制，明确承租方未来的税收贡献，对达到税收贡献的企业予以租金优惠，对未达到税收贡献的企业，通过租金来弥补税收。
培育产业聚集，推动创新企业共进增能。创新产业需要更丰富的产业落地场景空间。提升产业空间服务能力，对散租散售楼宇回租并统一改造，重新招租，建立长效引导与服务机制。引导创新企业参与城市更新，鼓励企业自主改造存量空间。完善人才公寓、基础教育配套，对创新人才进行指标倾斜，吸引创新企业人才。
表4 多主体参与存量产业空间更新的典型模式
4.3 强化制度支撑与机制保障
推动组织协同，搭建更新转型统筹平台。在城市更新工作领导小组的基础上进一步细化市区两级职能，对于产业转型需求突出的城区，在城市更新工作小组中增设产业转型专班，专班提出产业发展的规划和需求方案；制定产业载体相关建设标准，对产业更新项目的产业方向、产业配置方案提出意见。
产业计划前置，优化更新规划编审机制。在各级规划中强化产业指导，片区层面更新规划强化产业专题论证，结合重点产业项目制定实施计划，明确产业升级主体和产业发展方向，针对重点产业片区在实施城市更新的审批流程中前置产业计划报批，嵌入产业转型计划的申报、审核机制；项目方案层面明确产业细分类别与经济价值，经济目标、产业空间布局等。
强化产业评估，实施标准化全过程管理。在产业更新项目导入前期明确区域产业政策、产业导向以及绩效标准，进行达产评估。中期相关部门应对产业更新项目实施动态跟踪，做好项目进展情况反馈。项目达产后，对项目进行综合评估，将评估结果作为产业政策扶持的重要依据。
部门简介
清华同衡 城市更新与治理分院 国际所
国际城市治理与规划所成立于2013年，隶属于城市更新与治理分院，是清华同衡智库型业务的核心部门之一。紧紧围绕城市更新、城乡发展规划建设、新型社会治理等领域，开展前瞻性、针对性、储备性研究，积极支持国家部委政策制定和试点示范工作推进，发挥服务国家、服务社会的社会职责担当。
参与了科技部十四五国家重点研发计划等，数十项国家级、市级、区级的相关研究工作，逐步形成以城市更新和城市治理政策研究、内刊内参撰写和国际信息报送、城市体检和城市更新规划策划三大产品线，是清华同衡作为中国特色高校企业智库的重要一环。
相关链接
编辑/排版｜王淑芸
封面图/图片｜图虫网
供稿｜清华同衡 城市更新与治理分院 国际城市治理与规划所
原文始发于微信公众号（清华同衡规划播报）：城市更新行动 | 北京石景山区存量产业空间更新治理优化
