【文章精选】多维成本与双重效益：土地发展权转移的价值实现机制与优化策略 | 2025年第5期

【作者简介】

胡航军，南京大学建筑与城市规划学院博士研究生

韩碧君，南京大学建筑与城市规划学院博士研究生

高煜，南京大学建筑与城市规划学院博士后

张京祥，南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，通信作者

提要

伴随中国城镇化从增量扩张向存量提质的取向转型，土地发展权转移作为优化国土开发效率、促进城乡要素融合的空间政策工具，其重要性得到了全新认识，但却始终没有达到理想情境下的交易规模与效用。本文借助新制度经济学的分析视角，审视土地发展权转移制度所存在的“成本—效益”约束，认为其核心瓶颈在于如何在降低土地交易的信息匹配成本、协商决策成本与监督执行成本的同时，提升土地利用的交换效益与使用效益。超越中西方实践中存在的“市场陷阱”“社会透支”等问题，对嘉兴市大云镇“飞地抱团”项目的分析表明，多方参与下的资源抱团与股份制合作、政府统筹下的资产化分红与土地定向配置能够有效消解多维交易成本、改进土地双重效益，充分实现土地发展权转移的多元价值。基于“成本—收益”的视角对土地发展权转移机制优化策略进行探讨，以期为国土空间高质量发展提供理论与路径参考。

关键词

土地发展权转移；新制度经济学；成本—效益；飞地抱团；嘉善县大云镇

引用格式

胡航军，韩碧君，高煜，等. 多维成本与双重效益：土地发展权转移的价值实现机制与优化策略[J].城市规划学刊，2025(5):98-105. ( HU Hangjun, HAN Bijun, GAO Yu, et al. Multi-dimensional Costs and Dual Benefits: Mechanism of Value Realization and Optimization Strategies for Land Development Rights Transfer[J].Urban Planning Forum,2025(5): 98-105.)

设想中合理的规划干预往往无法精准匹配现实需求，始终存在着高度资本化、稳定秩序化与充分民主化无法同时最优的“规划不可能三角”。土地发展权及其转移制度的概念便脱胎于上述背景，其作为探索空间均衡发展与规划管制落实的重要抓手，已成为空间规划与治理领域的关键议题。结合相关空间用途与强度管制政策，土地发展权的实质内容在我国是存在的并主要表现为“增减挂钩”政策，为数十年来的耕地保护、土地优化利用与区域协调发展等战略提供了重要的空间保障。但近年来，存量时代的来临对土地发展权转移制度的有效性带来巨大挑战，增值收益分配不公、实施传导不畅等深层次桎梏日益凸显。

基于此，本文试图借助新制度经济学的视角深入理解真实世界中土地发展权转移过程存在的多维成本与双重效益，结合对嘉善县大云镇“飞地抱团”项目的解析，提出基于“成本—效益”视角的土地发展权转移机制优化策略，以期为土地发展权的有序转移与国土空间高质量发展提供视角与路径参考。

1 土地发展权转移的新制度经济学内涵

1.1 理想状态：新古典经济学视角下的土地发展权转移

在新古典经济学范式下，土地发展权可被视为一项总量相对恒定、稀缺的要素产品，由于理性个体会充分考量土地发展权所带来的边际效用，因此成规模、不断迭代的个体决策将会以动态、弹性的市场机制介入到强制性土地管控中，不断优化土地发展权的空间配置格局（图1(a)）。

1.2 真实世界：新制度经济学视角下的土地发展权转移

新制度经济学的研究指出了“看不见的手”是有先决条件的，只有在交易收益大于交易成本的前提下，市场机制才能有效配置资源。由于土地及其表面附属物具有很强的不可移动性，故而土地交易行为是有高昂代价且稀缺的，无法通过市场自发的无限试错以实现空间配置最优。只有当制度运行的总体成本不断得到压缩并小于权利转移后的效益增量时，才能接近土地开发效益最优的理想状态（图(1b)）。

图1 新古典经济学和新制度经济学视角下土地发展权转移的效益差异

2 土地发展权转移的“成本—效益”分析框架

2.1 土地发展权转移的多维成本与双重效益

为了解开土地发展权转移的交易“黑箱”，本文尝试将内含于土地发展权转移制度中的成本与效益进行拆分——所讨论的多维成本主要包括信息匹配成本、协商决策成本与监督执行成本；在效益方面，跳脱出快速城市化时期对土地资本增值等交换效益的局限关注，进一步从增益分配效益、土地使用效益等角度进行评估。

图2 土地发展权转移中多维成本与双重效益的分析框架

2.2 土地发展权转移的国际镜鉴与实践检讨

2.2.1西方实践中的“市场陷阱”

似乎很容易推断，土地发展权转移机制能够在土地产权清晰、市场机制成熟的西方先发国家得到广泛运用并高效促进土地配置的帕累托改进。然而，对实践项目的反思表明，这一机制在实际运行中恰恰受制于显著的交易成本约束与严格的实施条件，许多情况下并未达到预设效果。

2.2.2中国实践中的“社会透支”

此前“压缩城镇化”的发展环境与我国强大的政府资源调配能力客观上极大程度推动了土地发展权转移相关实践落地，压低了项目运作的多维交易成本。但现行制度设计显然并没有考虑到交易成本压缩的不可持续性及其带来的社会透支问题，反过来对土地发展权转移后的双重效益也造成了消减。

3 土地发展权转移的价值实现机制创新：对嘉善县大云镇“飞地抱团”项目的解析

嘉善县第三轮“强村计划”实施了以“县域统筹、跨村发展、股份经营、保底分红”为特征的“飞地抱团”发展模式，其中，大云镇筹措兴建的中德生态产业园是嘉善首个强村计划“飞地抱团”项目，不仅破解了用地指标的锁定，同时也推动了薄弱村集体经济收入的快速提升，是一个较好实现土地发展权的低成本转移与高效率配置的典型案例（图3）。

图3 大云镇、中德生态产业园与参建村的区位分布

3.1 多维成本消解：多方参与下的资源抱团与股份制合作

嘉善具备较好的轻工业基础，但随着园区经济的不断发展和传统产业的升级转型，大量散布在村镇的生产性空间逐步沦为低效用地。第三轮“强村计划”的实施使这些分散的低效用地指标得以集中，指标交易、政府帮扶等方式则帮助参建村积累了原始资本，这些资源被引导抱团投入到标准厂房等物业项目的建设开发中。区别于“增减挂钩”所采取的发展权一次性买断模式，大云镇的“飞地抱团”项目通过公私多方资源的再集体化、股份制运营等手段，有效降低了多维交易成本（图4）。

图4 嘉善县大云镇“飞地抱团”项目的运作机制

3.2 双重效益改进：政府统筹下的权利入股分红与定向配置

避开一次性发展权征购所带来的公私增值博弈，大云镇“飞地抱团”项目采取了更为柔性的增益分配方式，村集体的土地发展权被合理作价入股，结合政府资金补助共同投入到飞地产业园区的开发建设中，最终获取以物业租金收入为主的固定资产分红。而在使用效益方面，项目跳脱出土地财政的资本循环，以转移后的土地发展权响应工业转型升级的空间需求，进而外溢形成了社会经济良性发展的长期动力。

4 基于“成本—效益”的土地发展权转移机制优化策略

4.1 降低匹配与监督成本：构建中介平台与选择性激励政策

强村计划工作小组等临时性协调机制本质上是借助政策试点的灵活性将信息匹配成本内化在政府内部。面向更普遍的发展权交易，可以考虑建立政府、市场、村集体、社会团体等多方参与的中介平台，政府的主要职责是构建选择性激励政策体系来规范市场行为。

4.2 消减协商与执行成本：推动村级组织的“政经分离”

大云镇的案例说明，推进农村集体经济组织与基层自治组织的“政经分离”可能是消减协商与执行成本的重要手段。乡村地区应尝试探索建立产权关系清晰、组织职责顺畅的农村集体资产运营管理机制，依托农村集体经济组织积极参与到土地发展权转移的市场交易行为中，充分释放农村集体资产的市场价值。

4.3 提升交换效益：完善发展权定价与收益分配规则

土地发展权转移机制需进一步耦合政策扶持与市场规律，构建体系化的权利定价标准与适应市场变化的收益分配调整规则。收益分红在村集体内部的分配方式也需要更为精细的制度设计引导，既要注重实现对村民个体利益的增进，又要搭配构建适当的公共服务分担与项目投资机制，最大化土地发展权收益对村集体可持续发展能力的反哺。

4.4 增进使用效益：加强空间效益评估与土地整治的衔接

迈入存量时期，需要更注重以土地发展权转移为契机，通过全域土地综合整治渐进驱动城乡空间功能结构的系统性调整。因此，一方面需加强对土地发展权转移理想化基准方案的分析，另一方面需加强土地发展权转移与国土空间规划、全域土地综合整治的对接。

5 结论与讨论

步入城镇化2.0时期，城乡增长与收缩并存的现象愈发复杂，土地发展权转移作为优化国土开发格局的重要空间治理政策工具，不仅是存量时代的城市发展动力的重要来源，更能成为破解空间结构锁定、推动城乡融合发展的关键触媒。新制度经济学的理论视角指出，交易成本高昂、增益分配不公是土地发展权转移机制始终无法大面积推广的主因，大云镇的探索一定程度上提供了一种适应国情、统筹实现乡村振兴与城市发展的可能方案。

鉴于中国地域的广阔性，本文所研究的案例只代表了东部发达地区的特定模式。但可以确定的是，土地发展权转移制度的优化过程也是破解空间规划、财税分配等领域改革难题的过程，也只有更多鼓励这样尊重基本国情与客观规律的地方试验，才能最终探索出兼具效率与公平的土地发展权转移价值实现的中国路径。

（以上为公众号精简阅读版，全文刊登于《城市规划学刊》2025年第5期。）

全文信息

【原文下载】

扫描下方二维码，至《城市规划学刊》官网下载阅读全文。

扫描二维码下载全文

官网链接：

https://upforum.tongji.edu.cn

投稿链接：

http://cxgh.cbpt.cnki.net

邮箱：upforum@vip.126.com

电话：021-65983507

原文始发于微信公众号（城市规划学刊upforum）：【文章精选】多维成本与双重效益：土地发展权转移的价值实现机制与优化策略 | 2025年第5期