以地控税 以税节地的试点经验

导读：本文总结浙江、安徽、江西等地以地控税、以税节地的试点经验，为税务部门依托国土资源部门提供的地籍信息全面管控土地税源，国土资源部门以税务部门提供的税源信息促进土地节约集约利用提供经验借鉴。

全国国土资源工作会议部署了2015年工作重点，其中指出要总结推广一些地方以地控税、以税节地的试点经验。溯其源头，国家税务总局和国土资源部于2013年5月联合下发通知，在全国开展以地控税、以税节地试点工作，税务部门依托国土资源部门提供的地籍信息全面管控土地税源，国土资源部门以税务部门提供的税源信息促进土地节约集约利用。1年多来，浙江、安徽、江西、江苏、湖北等地都在积极开展这项试点工作，基本实现了“政府增加财力，地税增加税源，国土规范管理”的多赢局面。本期特刊出浙江等地试点经验，并请有关专家结合相关调研，提出对这一探索的思考与认识。

■浙江：“高征高奖”力度大

本报记者 李风

浙江“七山一水二分田”，推行差别化的城镇土地使用税政策，是优化土地资源配置，提高土地利用效率的有效措施。今年1月19日召开的浙江省国土资源工作会议上，厅长陈铁雄在工作报告中特别提及了安吉县实行“分类分档、高征高奖”的探索实践，肯定了其取得的成效。

2012年12月，浙江省政府决定开展调整城镇土地使用税政策，促进土地节约集约利用的试点工作，充分发挥税收的调节作用，确定原绍兴市绍兴县（现为绍兴市柯桥区）、湖州市安吉县为第一批试点县，两县辖区内所有行业纳税人全部纳入试点工作范围。根据试点工作总体实施方案，实施步骤分为两步：一是通过调整当地的土地等级划分范围或适用税额标准，提高区域内城镇土地使用税的税额标准。二是税额标准提高之后，对试点行业纳税人按照亩产税收贡献，实行分类分档的差别化减免政策。“亩产税收”是按照行业计算企业单位占地税收产出。

在试点中，绍兴县结合产业结构特色和税收规模，划分了纺织业（不含印染）、印染业、五金机械业、商贸三产业、金融保险业、其他行业六大行业。该县根据企业亩产税收数据的测算，分行业将考评企业分为激励类、提升类、一般类和其他类四大类，结合各部门综合管理职能，实行城镇土地使用税分类分档的差别化减免政策。

具体来看，激励类企业是指亩产税收达到行业亩产税收平均值300%的企业，对其设置应缴城镇土地使用税和房产税的100%、80%、60%三档减免优惠，增强其竞争力。提升类企业是指亩产税收达到行业亩产税收平均值150%，但未达到300%的企业，对其设置应缴城镇土地使用税和房产税的50%、40%、30%三档减免优惠，培育其发展壮大。一般类企业是指亩产税收达到行业亩产税收平均值50%，但未达到150%的企业，对其中符合产业导向或所在行业属于战略性新兴产业的企业，给予减免因提高税额标准而增加部分的城镇土地使用税，不加重其税收负担。其他类企业是指亩产税收未达到行业亩产税收平均值50%的企业，不给予减免优惠，倒逼其节约集约用地和产业转型升级。

与此同时，调整城镇土地使用税这一政策在安吉县试点后，也有效地实现了税收增收与节约集约用地的共赢。以安吉县企业恒林椅业为例，在2012年安吉开展以“亩产税收”贡献为主要依据，综合排污、安全生产等因素，实施“分类分档、高征高减”等土地使用税新政以来，该企业率先享受了“亩产税收达12万元以上，减免100%土地使用税”的优惠政策，当年免税105万元，成为当地椅业率先受益的龙头企业之一。

据安吉县税务部门介绍，自成为试点之后，安吉将征收税率从之前的每平方米2元～6元提高到每平方米4元～8元。同时，根据工业、商业、服务业及其他产业进行划分，并按照区域、行业和亩产税收等情况，实施0%、30%、50%和100%四档减免政策。其中，对开发区工业类企业亩产税收达到12万元以上的，减免100%；9万元～12万元减免50%等。2013年，安吉县通过税源信息核查比对，城镇土地使用税征收规模达到1.5亿元，比2011年的6700万元增长123.89％；减免城镇土地使用税惠及企业467户，减免金额达3273万元，分别比2012年增长165.7％和105.5%;规模以上企业平均亩产税收达9.92万元，比2012年增长18.3％。2012年～2014年4月底，共盘活土地3591亩，近3年总供地率为85.32%，位居湖州市第一。

2014年9月，浙江省政府决定，从2014年度起在全省范围内（不含宁波）全面实行调整城镇土地使用税政策，对全省范围内所有行业纳税人统一实行分类分档的城镇土地使用税减免政策，以促进土地节约集约利用工作。

■江西：“信息共享”动态管

本报记者 龙回仁 通讯员 涂琼珺

江西省丰城市国土资源局借“以地控税、以税节地”试点这一契机，充分发挥地籍管理数据库在地理空间、宗地数据等方面的信息优势，与地税部门建立了地籍数据信息专线共享平台。通过土地税收的杠杆作用，构建了“以税节地”的用地管理新模式。

2013年7月，江西省地方税务局和江西省国土资源厅联合下发了《关于开展以地控税、以税节地试点的工作方案》（以下简称《方案》）。《方案》要求，地税部门要将税收征管和稽查中发现的纳税人未批先占、私改用途等违法用地信息，以及其他土地管理所需的涉税信息提供给国土资源部门，利用国土资源部门信息进行关联比对、税源核查，归集及录入核查结果，组织检查和验收。国土资源部门要将土地调查信息和土地登记信息提供给地税部门，通过信息的共享和深化应用，切实加强税收征管和土地管理工作。《方案》确定了宜春、南昌两个地级市的8个县（市、区）为试点地区，宜春市的丰城市便是其中之一。

为了达到信息共享和深化应用的目标，丰城市国土资源局积极与项目承担单位沟通讨论，确定了建设目标及方案。同时，决定根据地籍监管的实际业务要求和发展趋势，结合国土资源部新的数据库标准、全国土地分类、技术规程等实施。以国家行业管理的技术标准为准则，结合地籍管理的要求，吸纳国内外地理信息系统和地籍管理信息系统方面的先进经验，采用图属一体化数据库以及组件式开发技术，提供较为完备的日常地籍监管功能。

据介绍，该系统由地籍管理、档案管理、土地登记资料公开查询、数据交换和系统管理5个子系统构成。其中，土地登记、地籍档案管理、土地登记资料公开查询子系统等业务，都是使用浏览器/服务器模式。即通过浏览器向应用服务端发送业务处理请求，应用服务端接受请求进行处理，处理过程中向数据库端提交数据处理请求，处理完毕后将处理结果返回客户端。业务应用模块的这种结构以应用服务为核心，系统的部署、升级、维护都集中在服务器端，简化了实施与维护工作，减少了工作量。

税务局提供的有关数据显示，该系统在丰城市地税局工业园分局试点运行后，取得了“政府增加财力、地税增加税源、国土规范管理、纳税人节约用地”四方共赢的效果。2014年，经测定，该分局共有土地116宗，总面积913.17万平方米，纳税企业113户，土地应税总面积854.31万平方米，政策性减免城镇土地使用税面积58.86万平方米。与江西地税信息管理系统比对不一致的信息75条，增补应税城镇土地使用税土地面积28.19万平方米，增收城镇土地使用税84.58万元，补征土地二级市场营业税、土地增值税217.84万元，增加契税、印花税等土地相关税收325.19万元，推送漏征漏管风险信息5条，初步实现了土地相关税收的“堵漏增收”。

在节约集约用地方面，丰城市国土资源局通过对有土地相关税收数据进行查询比对，及时掌握了闲置土地信息，对满2年未动工建设的土地进行依法收回。同时，在摸清家底的基础上，实施分类管理，按规划用途制定盘活利用方案，认真组织实施。比如：属商业用途的，经收回国有建设用地使用权后，以招拍挂方式供地；属工业用途不能收回的，采取联营、嫁接等资产方式盘活存量用地。仅2014年，丰城市高新园区就依法收回江农生物、洪鹰塑胶等10家企业的闲置用地，面积共计581亩。

■安徽：“分档征收”门槛高

本报记者洪曙光

2014年，安徽省注重发挥财政税收的杠杆调节作用，不仅倒逼企业节约集约用地，引导盘活利用存量土地，而且进一步促进了产业结构的转型升级和提质增效。值得一提的是，全省通过实行土地使用税差别化征收政策，共征收土地使用税93.59亿元，比2013年增长了41%，并盘活存量建设用地40.35万亩。

2013年9月，安徽省下发《关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见》，确定自2014年起实行土地使用税差别化征收政策。具体来说，就是在国家规定的税额幅度范围内，省人民政府按照各类城市土地等级确定土地使用税最低税额。同时，鼓励并支持市、县人民政府在此基础上适当提高土地使用税征收标准，并按照企业上年度亩均创造税收（不含土地使用税）确定土地使用税征收标准。

鉴于此，根据各地经济社会发展状况和土地实际使用情况，安徽省将16个市划分为3个区域，分别执行一等土地最低税额20元、15元、12元/平方米·年和末等土地最低税额10元、6元、6元/平方米·年的标准，县（市）统一执行一等土地最低税额10万元和末等土地最低税额5万元标准。具体办法由市、县人民政府制定。

在此基础上，安徽明确开发区新建工业项目供地标准，新建工业项目建筑容积率不低于1.0，建筑密度不低于40%（不含道路）。其中国家级开发区、市管省级开发区新建工业项目建筑容积率不低于1.2；国家级开发区、市管省级开发区、县管省级开发区新建项目土地投资强度一般分别不低于300万元/亩、200万元/亩、150万元/亩，或预期亩均税收（不含土地使用税）不少于30万元/年、20万元/年、10万元/年。对达不到上述标准的新建项目，相应核减建设用地面积。

实际操作中，安徽通过“双轮驱动”，实现了节约集约用地和企业发展的“双赢”：

一方面，通过政策的“刚性”落实满足企业的合理需求。严格按规定较大幅度提高土地使用税，使节约集约用地成为企业的自觉行动。比如：芜湖市积极依托国家级开发区存量建设用地二次开发利用试点工作，利用税收杠杆，探索出了一条科学、合理节约集约用地的新路子。通过制定出台了《芜湖市市区工业用地转型发展服务业暂行办法》，对老旧、低效工业项目改造，转型发展商业服务业，提高了工业用地市场化配置比例。该市两个国家级开发区共处置低效用地8000亩：芜湖经济技术开发区内综合容积率由试点前的0.6提高到0.74，亩均税收由试点前的14.7万元提高到17.7万元，单位GDP消耗建设用地由试点前的0.0136亩/万元降到0.0109亩/万元；芜湖高新技术产业开发区内综合容积率由试点前的0.3提高到0.5，亩均税收由试点前的8.3万元提高到12万元，单位GDP消耗建设用地由试点前的0.0192亩/万元降到0.015亩/万元。

另一方面，通过“政府搭台”促成“企业合成”。政府出资或融资集中建设多层标准化厂房，实现公共设施共享，为企业搭建节地平台，减轻企业负担。比如：宁国市选择国家级宁国经济技术开发区，开展了存量建设用地二次开发利用试点工作。一年来，该开发区共收回闲置、低效利用土地19宗，面积529.6亩，建标准化厂房32.8万平方米；争取省农转用周转指标200亩，建设中小企业电子产业园多层标准化厂房8.5万平方米；腾退并入住多层标准化厂房小企业29户，腾退土地136亩，重新安排用地项目5个。总体来看，二次开发利用实施区内的工业用地综合容积率由实施前的0.64提高到0.83，提高了29.7%，亩均税收由试点前的7.6万元提高到9.3万元，增长了22.4%。

短评：

■用好“小杠杆”牵住“牛鼻子”

王永生

当前城镇工矿低效用地面积大、盘活难。通过对浙江省城镇土地使用税试点地区的调研，笔者发现，该省积极倡导以亩产论英雄，以城镇土地使用税改革这个“小杠杆”牵住了城镇工矿用地节约集约利用的“牛鼻子”，取得了可喜的成效，出现了绍兴、安吉、海宁、义乌等先进典型。具体来看，这种“以税控地、以地节税”的探索实践，主要的经验做法可以归纳为两方面：

一方面，试点地区首先对城镇土地使用税的税额标准进行了适度的提高。如绍兴市，使用税率从2007年平均4.7元/平方米提高到目前的平均7.3元/平方米，增幅达55%；安吉县将征收范围按行政区域进行等级划分，适用税率从试点前的每平方米2元、4元、6元提高到每平方米4元、6元、8元；义乌市改革力度最大，将全市区域土地划分为3个等级，分别按20元/平方米、16元/平方米、12元/平方米征收城镇土地使用税。

另一方面，差别化减免城镇土地使用税是分类分档进行的。城镇土地使用税以上一年亩产税收贡献为指标，综合考虑产业导向、环保、安全生产以及土地使用情况等因素进行分类。首先，按行政区域划分土地等级，以此确定土地使用税税额的适用标准；其次，按行业进行划分，根据不同行业特点实行不同档次的减免政策；再次，将企业按照亩产税收贡献大小从高到低进行分类，按照“扶优汰劣”原则，对不同类别企业实行不同档次的减免政策。

可以说，城镇土地使用税试点改革旨在提高低效用地成本，倒逼企业减少粗放用地，通过发挥税收杠杆的作用来促进土地资源的集约高效利用，继而带动产业转型升级。从试点经验看，改革取得了很大的成效，体现在3个方面：一是土地资源更加节约集约利用；二是产业结构转型升级不断加快；三是环保科技发展迅猛，社会成效良好。

这些试点经验证明，有必要扩大推广范围，同时在实践中也应该注意以下问题：

一是切实构建部门联动机制。政府牵头、部门联动是城镇土地使用税试点得以取得成效的关键。各地普遍建立了由政府牵头，发改、财政、国土、税务、建设、环保、监察等部门组成的日常议事机构。国土资源部门、税务部门可以在“以地控税、以税节地”试点基础上，进一步纳入城镇土地使用税亩产论英雄内容。

二是因地制宜逐步推广。从全国层面上看，东部地区经济发展快，人多地少，土地资源紧缺，是运用城镇土地使用税促进节约集约利用的前沿阵地，大幅提高税额标准、扩大征税范围和实施亩产税收奖励是政策的主要着力点。中部地区经济发展步入快车道，土地粗放利用现象较为严重，产业结构优化升级要求合理利用土地资源，提高土地利用效率，是运用城镇土地使用税等经济杠杆促进节约集约的主要战场，盘活闲置低效用地和差别化征税是政策的主要着力点。西部地区经济欠发达，幅员辽阔，土地利用率低，是运用城镇土地使用税等经济杠杆促进节约集约的战略区域，土地分等分档征税，提高用地成本是政策的主要着力点。

三是不断完善配套政策。城镇土地使用税促进工业企业节约集约用地改革的深入需要系列配套政策，包括国土资源与税务等部门的土地、税收信息共享机制，区域土地分等标准，亩产论英雄综合评价体系，特殊行业保护政策等。这一“自下而上”的改革探索，需要通过不断试点、推广，逐步形成比较成熟的做法和经验，包括“提高税额标准”、“高征高奖”、“差别化减免”等。建议在面上进行总结提炼，适时上升为法律制度，进而推广至全国，并最终纳入土地管理制度改革顶层设计中，成为运用土地税费促进节约集约用地，继而促进产业转型升级的制度先导。（作者单位：中国国土资源经济研究院）

（原文转载于《中国国土资源报》）