规划问道导读：新常态下国土资源规划工作面临怎样的新形势新要求，国土资源规划如何主动适应我国经济发展新常态和国土资源领域新变化？且看国土资源部规划司司长董祚继给出的权威解读。
新常态下，国土资源的供需矛盾没有改变，改变的是供给与需求的结构；保护资源、节约资源、维护权益的工作定位没有改变，改变的是资源利用方式和管理方式；保障资源安全和可持续利用的历史使命没有改变，改变的是与日俱增的社会责任。面对我国经济发展新常态和国土资源领域新变化，必须加强超前谋划和统筹协调，既千方百计为稳增长提供基础保障，也尽心尽力为调结构用好差别政策，主动适应和积极引领新常态下的国土资源工作。——董祚继
今年全国国土资源工作会议上，姜大明部长系统分析了新常态下国土资源领域的阶段性特征，强调准确把握新常态下国土资源工作面临的机遇与挑战，走出一条新常态下国土资源事业改革发展新路。国土资源规划在国土资源工作中处于基础、先导和综合地位，经济发展新常态将对国土资源规划工作带来哪些重要影响，国土资源规划工作如何积极跟进、主动作为？
一、把握国土资源规划工作的新形势新要求
■国土资源供给深度调整转向盘活存量与做优增量并举，保障数量与提高质量并重，这要求规划要努力增加制度供给，强化创新驱动。
■对国土资源规划工作来说，主动适应资源市场化配置改革的新形势、新要求，处理好规划与市场的关系成为关键和核心的课题。
■树立生态文明建设的全局观念，统筹国土资源开发与生态环境保护，严格规划管控和用地管制，推进减量开发、集约开发和循环开发。
■必须增强忧患意识，着眼风险防控，建立健全部门合作、专家领衔、科学决策的规划工作机制，推进科学规划、民主规划和依法规划。
■规划要平衡好稳增长与保红线、促改革与严监管的关系，把握好“放”与“管”的度，加快管理方式转变，提高前瞻性、针对性和有效性。
经济发展新常态带来国土资源领域的一些重大趋势性变化，对国土资源规划工作提出了新的更高要求。
——从国土资源需求看，国土资源规划工作需要肩负起支撑稳增长和推动调结构的双重重任。目前，国土资源总需求仍居高不下，生产性需求趋于减少，生活性、生态性需求显著增加。这一特征主要表现在：部分行业产能过剩使工矿用地需求有所减弱，但“四化”同步发展、基础设施互联互通、战略性新兴产业和现代服务业加速发展，对生产用地和基础设施用地的需求仍然很大；实施“四大板块”、“三大经济带”区域发展总体战略，东部地区建设用地增速下降，但中西部地区建设用地增势明显；着力推进“人的城镇化”和“人的新农村”建设，推动生活、生态用地需求快速增长，适时、适度生态退耕也提上了重要日程；对传统大宗矿产品的需求仍维持高位，对非常规能源和新型材料矿产的需求迅速增加，农业、城市、旅游、环境等方面对地质服务的需求明显上升。对国土资源规划工作来说，总需求居高不下，意味着资源供需矛盾没有缓解，资源保障压力没有减轻；而需求的多样化、均衡化态势，意味着资源需求结构发生重大变化，需要区别对待、有保有压，工作难度和复杂性进一步增大。为此，国土资源规划工作必须加强超前谋划和统筹协调，既千方百计为稳增长提供基础保障，也尽心尽力为调结构用好差别政策，主动适应和积极引领新常态下的国土资源工作。
——从国土资源供给看，国土资源规划工作需要拓展内涵、改进方法。随着经济增速换挡、结构优化、动力转化，国土资源供给的深度调整十分必要，也完全可行，要从增量扩张转向盘活存量与做优增量并举，从保障数量转向保障数量与提高质量并重。“土地城镇化”快于“人口城镇化”，各类开发区、工业园区、新城新区建设用地增长快于实际需要的势头必须扭转，不能再依赖新增建设用地保发展，严控总量、减少增量，主要通过盘活闲置低效用地、优化用地结构、提高用地效率等措施，稳定建设用地供应成为大势所趋；耕地保护重数量轻质量，占优补劣、占近补远现象必须改变，要在严守耕地和基本农田红线、确保实有耕地面积基本稳定的基础上，立足耕地质量不降低，生产能力不下降，严格划定和永久保护基本农田，落实耕地占优补优，加快高标准基本农田建设，全面推进耕作层土壤剥离再利用；世界市场矿产品需求下降、价格下跌，我们在继续实施地质找矿突破战略行动的同时，有必要合理调整勘查开发部署，强化资源节约和综合利用，通过开源、节流、储备多措并举，守住能源、矿产资源安全供应的底线。对国土资源规划工作来说，国土资源供给调整带来的压力和困难不减反增，多年来的探索实践表明，做优增量不易，盘活存量更难；保障数量不易，提高质量更难。要准确把握新常态下国土资源供需新变化，克服思维惯性和路径依赖，努力增加制度供给，强化创新驱动，多渠道挖掘国土资源供给潜力，为经济持续健康发展提供坚实支撑。
——从国土资源配置方式看，打破各种形式的条块分割和行政干预落地可期，国土资源规划工作需要科学定位、更好作为。随着市场化改革不断推进，建立完善“公开透明、竞争有序、统一开放”的全国要素市场步伐加快，必须进一步推进土地和矿业权市场建设，清除各种市场壁垒和政策优惠，完善市场规则和定价机制，扩大资源有偿使用范围，切实提高土地和矿业权市场化配置程度。对国土资源规划工作来说，处理好规划与市场的关系成为关键和核心的课题：一方面，使市场在资源配置中起决定性作用，必须厘清规划边界，减少政府对资源的直接配置，放弃不必要干预行为，促进要素自由流动；另一方面，更好地发挥政府作用，必须把符合规划和用途管制作为资源市场化配置的前提，规划作为矫正和弥补市场缺陷的手段只能加强、不能削弱。从世界范围看，越是市场经济发达的国家，规划体制和规划法制也越完备。为此，国土资源规划工作要主动适应资源市场化配置改革的新形势、新要求，按照市场经济的内在逻辑，正确处理规划与市场关系，为国土资源市场发展创造良好条件，切实提高资源配置的效率和公平性。
——从资源环境约束看，国土资源规划工作需要进一步发挥好源头保护和整体管控作用。资源环境承载力正在逼近“天花板”，严格保护和节约集约利用国土资源是大势所趋。许多地方资源环境承载能力已经达到或接近上限，继续实施大规模、高强度的国土资源开发活动，资源难以承载，环境难以容纳，群众难以接受。这些主要表现在：受自然条件制约，一些省市耕地后备资源已经或接近枯竭，落实耕地占优补优、占水田补水田出现困难；不少城市土地开发强度过高，资源环境承载能力明显减弱，各种“城市病”凸显；一些地方生产、生活、生态用地和矿产勘查开发布局不合理，加剧国土空间开发失衡，引起舆论高度关注。对国土资源规划工作来说，一方面，要强化国土资源开发管控和利用统筹，防止过度开发和掠夺式利用，确保国土开发强度控制在资源环境承载能力之内；另一方面，要加强生态环境全域保护和综合整治，推动源头保护和功能修复，切实提升资源环境承载能力。我们要自觉回应人民群众对良好生态环境的期待，树立生态文明建设的全局观念，统筹国土资源开发与生态环境保护，严格规划管控和用地管制，推进减量开发、集约开发和循环开发，为生态文明建设作出应有贡献。
——从风险积累情况看，国土资源规划工作需要增强防控风险的意识和能力。伴随着经济增速下调，与国土资源开发利用相关的各类隐性风险逐步显化，对“土地财政”和“资源经济”的惯性依赖进一步增加了化解风险的难度。其主要表现为：一些地方过度依赖房地产开发、土地抵押融资谋求一时的快速发展，其风险征兆日趋明显；由征地引发群体性事件的风险呈增多态势；一些地方过度依赖“资源经济”，结构调整和创新发展动力不足、跟进不及时，随着矿产品需求回落、价格大幅下跌，经济出现困难；地质灾害呈现高发、频发趋势，造成的人民生命财产损失和社会影响也在加大。这些风险矛盾与国土资源规划工作直接或间接相关，提高规划的科学性，维护规划的严肃性，扩大规划的公开性和参与度，有助于防范和化解各种风险。为此，我们必须增强忧患意识，着眼风险防控，建立健全部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策的规划工作机制，推进科学规划、民主规划和依法规划。
——从国土资源管理方式看，国土资源规划工作亟待转变管理方式，提高驾驭复杂局面的能力和水平。随着经济体制和行政体制改革不断推进，国土资源管理方式正在发生重大变化，由重事前审批转向重事中事后监管，由重微观管理转向加强和改进宏观调控，由重行政手段转向综合运用经济、法律、技术以及必要的行政手段，处理好“放”与“管”的关系成为紧迫课题。审批事项减少，但坚守红线的责任更大；审批权力下放，但加强监管的任务更重；调控方式转变，但依法行政的要求更高。对国土资源规划工作来说，需要平衡好稳增长与保红线、促改革与严监管的关系，把握好“放”与“管”的度，做到两手抓、两促进。我们必须加快管理方式转变，强化战略思维、辩证思维、底线思维和法治思维，增强统筹协调、改革创新和依法行政能力，提高工作的前瞻性、针对性和有效性。
二、努力探索新常态下国土资源规划工作新路
■始终坚持在服务大局中找准定位，将规划工作与国家改革发展深度融合，与国土资源中心工作紧密结合。
■抓住编制国家“十三五”规划契机，深化研究力争将国土资源主要指标、重大工程、重要举措更多地纳入国家规划。
■按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求，创新节约集约利用国土资源的制度机制。
■积极开展“多规合一”试点，稳步推进“三线划定”，为国土空间规划体制改革奠定基础。
■加快土地规划专门立法步伐，树立规划权威，严禁随意修改规划，依法依规履职用权。
■将实现好、维护好群众权益作为国土资源规划工作的核心要求，把以人为本、民生优先落实到规划工作的全过程。
新常态下，国土资源的供需矛盾没有改变，改变的是供给与需求的结构；保护资源、节约资源、维护权益的工作定位没有改变，改变的是资源利用方式和管理方式；保障资源安全和可持续利用的历史使命没有改变，改变的是与日俱增的社会责任。面对我国经济发展新常态和国土资源领域新变化，国土资源规划工作要在观念上主动适应，认识上尽快到位，方法上抓紧改进，工作上更加得力。
——更加注重服务大局。国土资源规划工作的价值，集中体现在服务和促进国家经济社会发展大局上，体现在服务和促进国土资源事业改革发展上。我们必须始终坚持在服务大局中找准位置，将规划工作与国家改革发展深度融合，与国土资源中心工作紧密结合。当前和今后一个时期，要主动适应新常态，紧紧围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，千方百计搞好资源保障，稳妥有序推进相关领域改革，着力优化国土空间开发格局，切实维护群众资源权益，不断提高规划统筹管控能力。
——更加注重超前谋划。做好超前谋划，是深入贯彻党的十八届三中、四中全会精神，全面落实中央对国土资源工作一系列重大决策部署的根本要求，也是发挥部门职能作用、引领经济发展新常态的重要举措。2015年，要抓住编制国家“十三五”规划的契机，深化国土资源改革发展重大问题研究，做好国土资源“十三五”规划的编制，力争将国土资源主要指标、重大工程、重要举措更多地纳入国家规划。争取尽快批准实施《全国国土规划纲要》，研究部署省级和区域性国土规划，推动建立健全空间规划体系。全面开展土地利用总体规划调整完善，深入推进第三轮矿产资源规划编制，认真组织开展“十三五”土地整治规划。
——更加注重资源节约。国土资源节约集约利用是破解资源供需矛盾、保障资源可持续利用的根本途径，也是促进经济提质增效、加快转变经济发展方式的重要举措，更是新常态下国土资源工作攻坚克难、创新局面的关键一招。要按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求，创新节约集约用地制度机制，全面实施建设用地总量控制和减量化、土地空间引导和布局优化、土地内涵挖潜和整治再利用三大战略，促进土地减量化、集约化和循环化利用；要加快推进矿产资源节约和综合利用，通过完善建设标准和激励约束机制，推动绿色矿山建设。
——更加注重创新驱动。新常态下，国土资源工作面临的矛盾和困难前所未有，根本出路在于改革创新。要围绕加快职能转变，推动建立土地用途转用许可制度，整合相关土地审批事项，进一步提高审批效率。总结推广已有试点经验，拓展城乡建设用地增减挂钩试点，规范推进工矿废弃地复垦利用、低丘缓坡荒滩未利用土地开发，全面推进城镇低效用地再开发，继续推进综合利用示范基地建设。积极开展“多规合一”试点，稳步推进“三线划定”，为空间规划体制改革奠定基础。建立严格规范的村镇土地利用规划制度，保障农村土地制度改革顺利推进。
——更加注重依法规划。当前，国土资源领域新情况、新问题层出不穷，利益关系更加复杂，违法行为易发频发。推进依法行政、建设法治国土，加强规划法治建设、推动依法规划是基本途径，也是根本保障。现代国家普遍强调树立规划权威，规划过程普遍被当作“准立法”过程，同时为防止公权对私权的不恰当干预，各国也注重通过立法，规范和约束政府规划权力的行使。为此，我国要加快土地规划专门立法步伐，解决规划功能定位不清晰、任务内容不明确、程序方法不科学、实施监督不有力等问题。树立规划权威，严禁随意修改规划，依法依规履职用权。加强法律宣传，增强全社会规划法律观念，为规划工作改革发展创造良好法制环境。
——更加注重维护权益。保护、开发和利用资源，服务稳增长、促改革、调结构，根本目的是为了保障改善民生、增进人民福祉。新常态下，各种矛盾冲突进一步增多，维护群众权益比以往更加重要。要将实现好、维护好群众权益作为国土资源规划工作的核心要求，把以人为本、民生优先落实到规划工作的全过程。将公众参与作为规划的必经程序和基本方法，强化社会监督，推进民主规划。改进土地利用计划管理，优先保障民生项目用地。坚持从服务群众、服务民生出发，推进土地整治、城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地开发利用试点工作，确保群众自愿、群众参与、群众受益。
原文转载于《中国国土资源报》作者：董祚继
