规划问道导读：土地整治规划是保障土地整治科学规范、有序开展的重要前提。如何在上位规划和土地利用总体规划框架下做好衔接，编制科学合理、有效可行的土地整治规划，是亟需研究的课题。本文以广东省为例，提出了基于“多规划协调”的土地整治规划编制的思路与方法。
当前，我国土地整治已进入了一个新的发展阶段，土地整治的内涵外延不断拓展，已经由自然性工程转变为综合性社会工程，成为保发展、守红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台，土地整治已上升为国家层面的战略部署，对国家粮食安全战略、社会主义新农村建设战略、城乡统筹发展战略和节约优先战略起到了重要的支撑作用。
2012年3月，《全国土地整治规划（2011-2015年）》发布，提出要加强规划统筹，即与农业生产、城乡建设、区域发展、产业发展、生态建设等相关规划和发展要求相协调，合理安排土地整治的规模、布局、重点和时序，保障其各项活动科学有序进行。因此，面临新形势、新任务，土地整治规划的修编必须要加强与其上位规划、相关的多部门、多行业专项规划的衔接与协调，进一步明确土地整治的重点、方向、目标。通过与相关规划的衔接与协调，科学指导土地整治工作，有的放矢，避免盲目上项目，重复建设，造成资金浪费，避免与各相关规划的矛盾，保障与促进土地综合整治工作的顺利推进。
“十三五”时期是我国新型城镇化、统筹城乡发展和生态文明建设的关键时期，土地整治将面临新的机遇和挑战。新一轮的土地整治规划工作需在总结上轮规划编制及实施情况的基础上，进一步体现规划的创新性及可实施性。而在现有文献报道中，有对土地整治规划效益进行分析与评价、有对土地整治战略进行研究，也有探讨县级土地整治规划编制思路等，但针对如何协调相关规划进行土地整治规划的相关研究未见报道。
基于“多规划协调”编制土地整治规划，是指土地整治规划与上级规划、相关规划进行充分协调，即土地整治规划与土地资源利用、保护有关的规划体系能够有效衔接， 最大效果、最低成本地实现土地资源保护规划目标。
1目标
随着城乡土地利用管制各项措施的不断加强，国土资源综合整治力度的不断加大，加强与相关规划的衔接与协调，保障土地整治规划顺利进行成为本轮土地整治规划的重点之一。基于“多规划协调”视角，即分析本轮土地整治规划在规划目标、任务、内容、重点工程建设，以及规划时序、空间安排等方面与相关规划，尤其是《广东省土地利用总体规划（2006-2020年）》、《全国土地整治规划（2011-2015年）》的协调衔接情况，并继续探索符合广东省实际的衔接、协调的新途径与措施，保障与促进土地整治目标的实现，有效促进新农村建设和城乡统筹发展，最终实现国土综合整治与相关领域的协调可持续发展。
2原则
基于“多规划协调”编制土地整治规划的原则主要有：
（1）实事求是的原则，即从各地的经济建设需要的实际出发，按照各地土地整治的潜力、整治条件来确定各地的土地整治规模。
（2）保护耕地的原则，即从保护耕地，特别是保护优质耕地和菜地的角度出发，合理确定各类整治工程布局。
（3）综合平衡的原则：土地整治不仅要统筹安排土地整理、复垦、开发，还要统筹农田整治、村庄整治、市地整治，统筹农村生产、生活、生态问题，尽可能的在土地利用结构上挖掘潜力，优化土地利用空间格局、提高土地利用整体效率。
3研究思路
通过查阅相关文献资料，借鉴国内外土地资源综合整治规划与其他相关规划协调衔接理论，从理论层次上探讨土地整治规划在落实《全国土地整治规划（2010-2015年）》的基础上，与相关规划在编制、实施过程中衔接的可能性，并通过与其土地利用关系最为紧密的国民经济与社会发展规划、国土规划、土地利用总体规划、城镇体系规划和环境保护规划为例，探讨了广东省土地整治规划编制及实施和相关规划协调衔接的相关研究：借助国内已有的相关研究，分析土地整治规划与相关规划协调衔接的意义，总结和探讨协调的途径及模式。在此基础上，结合广东省对全省各区域进行的实地调研，对上一轮土地整治规划实施与其他相关规划协调存在的现状问题分析，重点研究在广东省土地利用的实际背景下，探索土地整治规划与相关多规划体系的协同耦合切入角度与途径，并综合分析研究区域土地整治规划与相关规划协调与衔接的可行性；提出与相关规划协调衔接的实施运作措施及建议，为全省土地整治规划编制与有效实施奠定有力基础。
4研究重点
（1）明确规划协调的重点内容。
各规划之间的协调并不是面面俱到，而是应该明确在某一个方面上协调。在现存的各类与土地整治相关规划中，其需要协调的主要内容包括发展目标协调、重大工程项目的协调。判断发展目标之间是否协调，标准不在于数字上是否完全统一、保持一致，关键在于发展目标是否符合地区或部门的发展实际、各地区各部门能否实现总体规划的目标，只有满足了这两个方面，才能认为发展目标之间相互协调。
重大工程项目包括在既定空间区域上将进行安排的各类土地利用活动，如交通、水利、能源基础设施建设项目、生态工程项目以及大型技术改造项目等。重大工程项目的协调，一般应遵循下级服从上级、部门服从全局的原则，专项、地方规划须落实总体规划，地方规划应尽力落实专项规划。
（2）改进编制方法，谋求“多规”统一。
编制动态的弹性规划以适应我国社会主义市场经济体制需求，实现以行政手段为主的计划型规划转变成以价值手段为主的市场型规划，由原来过于静态的、刚性的规划应转变为应变能力较强的动态的弹性规划。编制动态规划尤其要注重不同时空尺度规划的互补并进，从时间尺度来看，应注意近期、中期和远景规划相结合，切勿只顾眼前发展，而应以发展的眼光看待每一个问题，作为省级层面的规划，应在安排好近期土地整治内容的基础上对远期土地整治工作做出战略性的安排；从空间尺度来看，不同类型区域的土地整治的侧重点应有不同，上级规划应给下级规划留下相应的弹性空间，作为省级层面规划，不应将具体的项目落实到地块上，而应是在结合相关规划管制要求明确既定区域内的土地整治重点。适当处理好不同等级土地整治规划之间以及其他相关规划的衔接与协调。
同时，编制弹性规划，还应该避免规划方案的单一性，实现规划多方案比选。通过借助“GIS”技术、加强部门间的沟通与协作，深入分析区域土地利用与资源保护实际状况，并广泛吸收各种利益集团参与规划的全过程，为解决规划问题献计献策，最终达到”多规”的协同藕合。
1借助GIS技术，实现多规划协调
近年来，随着“GIS”技术越来越多地被应用到区域发展的各个领域规划之中。“GIS”技术在空间数据采集、管理、分析以及可视化方面都具有强大的优势。它与原有空间规划技术方法、手段的综合运用，为区域规划地制定和管理提供强有力的工具，为规划相关领域的规划方案提供决策支持，为政府主管部门和规划实施部门展示了其在行政管理中的强大功能和优势。
在“GIS”技术管理当中采用不同的“层”这样一种数据组织形式来描述相似类型的数据和信息。不同种类或来源的数据可以分到不同的“层”上来描述，而各个分层本身以及各分层之间都可以进行空间运算，如变换、旋转、叠加等。这样的数据组织管理方式，有助于描述同类信息内部以及各类信息之间的内在联系。例如行政区划分布与土地整治现状，前者可以反映可整治空间区域范围，后者是可整治土地的潜力，是土地整治规划的基础资料，但二者之间的联系则是研究土地整治项目布局问题所必须着重加以考虑的因素。在“GIS”技术运用中是将各类信息分层布设进行管理，必要时进行相应运算，具有比传统方法更为方便、直观、有效的优点。
例如在土地整治中，要在某一个区域布局整治工程，则应该考虑在该区域上土地利用总体规划对各类的安排、城镇体系规划及城市总体规划对城镇发展定位、主体功能区划的划分、环境保护的重点等诸多因素的综合影响。在“GIS”技术的支持下，通过空间数据运算叠加、帅选实现对各要素做综合性分析，综合考虑生态环境保护目标、建设用地选择目标、区域社会经济发展目标等，以引导项目布局安排和功能区划。“GIS”技术是强调每一个目标的同时产生一个空间规划方案，并由规划所涉及的不同利益主体、不同领域专家都在有不同倾向的空间方案进行信息反馈，然后由规划师进行汇总和协调，最终形成各方都能接受的区域规划方案。以此形成空间区域规划，引导各专项规划的具体布局与实施。
2引入“弹性”规划概念，实现多规划协调
弹性规划是市场经济的不确定性因素催生的，规划过程中影响未来的不确定因素，主要是来自规划系统外部且无法调节、无法控制的因素和来自内部规划系统可调节、可控制的因素。
“弹性”在规划中主要体现在空间上控制区的弹性和数量指标上的弹性。在空间上预留未来一段时期内的发展变化可能，如新一轮土地整治规划中，能纳入整治范围的土地不应仅仅包含已经在土地利用总体规划数据库中的部分，而应该包括整个规划区域的现有的已经纳入和未纳入部分，以及将来可能产生且适合整治条件的土地；在数量指标上实行规划区域内引导性控制，这就要求相关细化指标的下达，如省级下分地市级、地市级下分县级的土地整治指标不应一成不变，而是以下达指标为参考，结合各地的整治潜力及自然、社会、经济等综合因素适当调整，由上级主管部门统一再调配。
3基于“反规划”理念，实现多规划协调
“反规划”不是简单的“绿地优先”，更不是反对规划， 而是一种应对快速城市化和城市发展不确定性条件下如何进行区域空间发展安排的系统途径。与传统的规划方法相反，“反规划”强调土地的完整性和地域景观的真实性是城市发展、项目布局的基础，是一种类似景观规划途径，是一种强调通过优先进行非建设区域的控制，来进行空间规划的方法论，是对快速城市化扩张的一种应对。
将”反规划”理论运用到传统土地整治规划中时，主要是借助“GIS”技术对规划区域的空间叠加处理，通过模拟区域自然过程、 生物过程和人文过程形成专项景观安全格局，得到由这些关键性生态系统和景观元素所构成的生态基础设施，然后与传统规划相结合得到该区域土地整治分区、重点项目布局等，最后形成该区域规划方案
4基于部门协作，实现多规划协调
土地整治规划的编制和实施管理作为政府在国土治理和利用优化安排上协调各方利益的工具，规划编制和管理调整对象涉及到利益的各种类型有：经济利益、社会利益、环境利益、景观利益等，而与这些利益相联的对象既有代表公共利益的政府，也有代表不同部门利益的政府职能部门和个人，利益关联性的对象之广、层面之全、关系之紧是各规划间矛盾性产生的根本原因。
基于“多规划协调”视角，全面理清上位规划、同级规划与土地整治规划的关系，切实解决规划有效衔接问题，才能编制出更科学合理、更有效可行的土地整治规划。各地在土地整治规划修编过程中，务必从实际出发，充分认识土地整治规划与相关规划协调的重大意义，在上位规划与土地利用总体规划的框架下，以多规划协调作为规划编制视角，进行土地整治规划的修编工作，保障整治规划的顺利实施。
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02 | 透过划定永久基本农田看生态危机
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04 | 占用了高标准基本农田，怎么办
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