规划问道权责对等、利益共享
——谈土地征用的德国模式
德国土地开发利用方面的相关制度设计在世界上享有盛誉，对其土地征用模式尤其是土地权属的所有性质、土地征用的公益原则和增值收益分享机制之间的关系进行探讨，将对我国有重要的启示。
私人权利要让步于公共利益
除受法律限制外，德国的土地所有权还包含着社会义务。当与公共利益相冲突时，私有权利必须作出让步。但是，政府的土地征收权被严格限制，只有在土地购买和调整置换等方式无法奏效的情况下，土地征用才会发生。
德国土地实行私有制，但是其私人所有权利的行使会受到法律的严格制约。《德意志联邦共和国基本法》（以下简称《基本法》）规定，财产权和继承权受到保障，内容和限制由法律予以规定。也就是说，人们对土地的所有权要依赖于国家的法律规定。因此，当代德国的土地私有权利已非欧洲反封建时代确立的“风能进，雨能进，国王不能进”的天赋权利，而是必须受到国家法律约束的。
除受法律限制外，德国的土地所有权还包含着社会义务。早年德国的《魏玛宪法》就明确宣告，所有权包含义务，所有权的行使应当有利于国家管理。德国《基本法》指出，当立法者规定所有权的内容时，需要考虑公共利益。由于土地的有限性和不可或缺性，土地使用不仅对于所有权人存在意义，还包含着更为复杂的社会关系。因此，社会义务在土地所有权中有着比其他所有权更为重要的意义。
土地所有权受法律的限制并要承担社会义务，这一规定的理论基础来源于私人产权在市场经济中失灵的一个重要表现——外部性。土地价值不仅取决于其自然属性如肥沃程度等，更取决于政府土地规划、周边基础设施、交通状况、人口资源等环境外部性。同理，一块土地的开发方式也会反过来对周边土地产生很强的外部影响。因此，土地利用不是土地所有者或使用权人的私人事务。即便是自由经济的旗手、私有产权的捍卫者哈耶克，也看到了由于外部性的存在，私有产权的界定在土地问题上的局限性。他在《个人主义与经济秩序》一书中指出：“人们通过追求自己的利益尽可能对其他人的需要作出贡献，这完全可以通过产权的概念来完成，但涉及土地时，承认私人产权原则对我们的帮助甚小，我们只需看看与土地有关的问题……那种建立在财产的利用只涉及其所有者利益这一假设基础上的财产概念，根本不可能实现。”
正是基于这种认识，德国《基本法》规定，当土地的私有权利与公共利益相冲突时，私有权利必须作出让步。也就是说，出于公益用途的土地征用或对土地使用的限制，土地权利人必须服从。当然，在实践中，政府的土地征收权被严格限制。只有在土地购买和调整置换等方式无法奏效的情况下，土地征用才会发生，并且政府还需向土地征用局出示足以证明没有其他可以获得用地途径的证据。强制性征收很少被采用，但无论是通过调整、购买还是征地，私人所有权必须服从于公共利益的原则是被严格遵守的。
可见，土地征收问题的关键并不在于土地的所有权是公有还是私有，而在于政府征地是否出于公共利益，以及社会大众尤其是土地权利人对于公共利益的认同程度。近年来，我国地方政府在征地实际操作中，对公共利益的界定仍存在较大的自由裁量权。不仅如此，社会公众对土地权利背后本应肩负的社会义务也缺乏认同。
排除和列举界定公共利益
如前所述，德国《基本法》规定，土地所有权可以被国家征收，而其最重要的征收条件就是符合公共利益的要求。对于公共利益，德国联邦宪法法院并没有对其概念进行明确界定，而是通过排除和列举等方式，结合个案的判决加以界定。
首先，以排除方式确定被严格禁止征收的。一是无目的限制的征收被严格禁止，一项征收必须明确地服务于某个具体的公共利益，出于储存备用目的的征收不被允许。二是出于扩充国家财富的征收不被允许，即使不征收会使国家财政产生严重负担，征收也不被允许。三是服务于财富再分配和一般经济促进的征收被禁止，也就是说，征收不承担税收功能。四是出于权力持有者个人利益进行的征收，也不被许可。
其次，以法律规定列举可以进行征收的。德国在联邦层面并不存在一部统一的征收法，具体的征收条文散见于众多部门法和具体法律规定之中。比如：《一般铁路法》、《联邦水路法》、《德国远程公路法》、《航空交通法》、《客运法》以及各州的铁路法和公路法中都有关于征收的规定，且都围绕着公共交通这一公共利益领域展开。再如：出于公众能源供应目的，法律也作出了一系列土地征收授权：《电气、天然气供应法》明确规定出于电气、天然气供应设施等具体目的可以进行征收；《联邦矿山法》规定矿山经营企业得出于经营的特殊需要进行征收。
再次，权衡介乎公利与私利之间的征收。纯粹出于私人利益的征收当然不会被法律允许，但私人利益和公共利益之间往往并不存在截然的分割。一项私人利益，很有可能在客观上是有利于公共利益的。例如：私人能源供应企业有可能也服务于公众的能源供应，并同时提供社区就业机会。在实践中，私人企业被允许征收的前提在于该项征收所能提供的公共利益必须清晰可见，且强度足够大。而对于私人利益和公共利益的权衡，则主要依靠充分的公众参与保证其公正性。
德国的公共利益原则中，不允许出于扩充政府财富、承担税收功能，以及一般性经济促进等目的实施土地征用。如果本应是公共利益守望者的地方政府，在市场经济中的作用被“土地财政”所扭曲，为了通过土地买卖差价获取利益，征地补偿价格的确定就缺乏正当性和合理性，必然引起社会矛盾。
收益分配要坚持权责对等
城镇化进程中必然伴随着农地的非农开发，而征地是否符合公共利益原则、得到社会认同，很重要的一点就在于土地开发的增值收益是否实现了公正分配。普遍的观点认为，被征地农民的权益缺乏保障，补偿过低，也正是在这种社会舆论下，近年来征地补偿支出水平快速提高。但是，一味地提高农民的征地补偿水平只是人为地造出一个暴富阶层和食利集团，并极大地透支了城镇化的潜力，似乎愈发偏离公共利益原则。因此，如何能将农地非农开发带来的增值收益实现社会共享，是考验现代国家治理能力的一个关键命题。
城镇化进程中必然伴随着农地的非农开发，而征地是否符合公共利益原则、得到社会认同，很重要的一点就在于土地开发的增值收益是否实现了公正分配。在德国，当政府开始筹备建设项目时，土地价格就会上涨，而如果按照上涨后的价格进行征收补偿就会被认为不公平。作为世界上对土地和建筑管控最严格的国家，德国无论是土地征收、土地整治还是规划变动而提高的地价，都被认为应由公共而非土地所有者单独获得。
具体来说，首先，在一块农地转为建设用地之前，会出台一份较为粗略的初步规划，初步规划出台后，农业用地转化为建设用地已经具备了法律上的可能性，土地价格会略有上涨，这部分增值收益是归土地权利人所有。其次，在正式开始建设之前，会进一步出台一份更为具体的控制性详规，使土地的建设用途更为明了，此时土地将发生较大幅度的增值。由于这部分增值是由政府规划所导致的，并非土地权利人的功劳，按照法律应归政府所有。对于土地权利人来说，他可以选择向政府交纳这笔增值款，并交出一部分土地用作社会保障基金，也可以选择将土地按原价格卖给政府。再次，控制性详规出台后，需要进行基础设施建设，建设所需经费要由政府和土地权利人各自承担一定比例，在基础设施建成之后的土地增值才能归土地权利人所有。
可见，德国在处理土地增值收益分配的问题上，有着明确的权责对等特征。土地虽然是私有的，但权利人并不能完全占有因建设规划而带来的土地增值，对于部分能够得到的增值收益，也需要在作出贡献之后才能获得。
从表面上看，按土地被征收前原用途的价格而非征收后的去补偿，似乎有些不近情理，但这恰恰体现了现代国家治理的先进理念。因为土地被征收前的原价格是一个可以采集和评估的客观信息，而征收后的用途和增值分配则充满了主观因素。征收后土地的规划用途价值可能很高，也可能很低，但这与土地原用途的价值没有直接关系。按征收后的使用价值去决定补偿金额于理不通，任何形式的人为调节都不可能公平公正，反而会使征收补偿失去客观依据。而且，参与征收后增值分享的关键是分享比例的确定，而这一比例不可能有客观公正的标准，主观确定一个分享比例只会引起更多的争议和矛盾。
德国在征地开发过程中土地增值收益的共享原则，实际上与“涨价归公”的思想异曲同工。但问题是，如何防止作为公共利益代理人的政府，将获得的土地增值收益据为己有，使“涨价归公”蜕变为“涨价归政府”？在德国，实现这一根本保证的除了严格的司法审查和广泛的民主监督以外，还有贯穿始终的公众参与。德国对土地开发规划设置了详尽的公众参与制度，包含控制性详规出台之前和之后的双层次参与。根据德国《建设法典》，在规划出台前，参与者不受是否与规划相关的限制，市镇政府应告知公众规划的目的和目标，不同的方案以及规划可能产生的不同效果，由此参与者可以提出建议和批评，使规划更为完善。在规划出台之后的公示期，任何人也都可以表达对规划草案的意见，市镇政府应对这些意见进行审查并告知结果。
学习借鉴德国的公众参与对我国实现城镇化的健康发展有重要意义。尤其是在当前的城镇化加速期，被征地农民需要通过参与规划决策，充分表达自己的利益诉求。通过广泛的公众参与，实现土地增值收益的社会共享，而非仅服务于少数人的利益，彰显出政府征地开发是出于公共利益原则的公信力，并使公众增强对土地权利背后本应具有的社会义务的普遍认同，从而建立起实现共享发展的社会基础。
（作者单位：中共中央党校经济学部）
本文受委托与各位土地学人分享，所有版权归原作者所有，如需转摘，请注明出处：土地学人。
