百家争鸣│王凯 陈明：近30年快速城镇化背景下城市规划理念的变迁

作者：王凯，中国城市规划设计研究院副院长，博士，教授级高级城市规划师
陈明，中国城市规划设计研究院，博士，研究员，高级城市规划师

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1978年以来的30年是我国城市规划理论与实践发生重大变化的30年。这30年的巨变从共和国60年的历史和中华民族百年现代化的历史来看都是空前的。有学者甚至认为，这30年的变化是中国几千年历史所未曾有过的（梁小民，2008）。分析研究过去30年城市规划理念的变迁无疑要与过去30年国家社会经济的大变迁相关联。市场化、全球化、工业化、信息化都是这30年影响社会生活各个领域的重要背景，而与城市规划这一学科建设最直接相关的大背景则是过去30年波澜壮阔、快速发展的城镇化。可以说，过去30年我们在城市规划理论和实践上的一些突破和创新源于此，而我们在发展过程中出现的一些问题也与此密切相关。所以，分析认识过去30年城市规划理念上的变迁首先要分析过去30年城镇化的历程。

近30年的城镇化不同于前30年的大起大落，基本实现了平稳快速的发展。从统计数据来看，城镇化率由1978年的17.9%提高到2007年的44.9%，城镇总人口从1.72亿增加到5.94亿，城市数量从193个发展到655个。目前，全国大约60%的工业增加值、85%的第三产业增加值、70%的国内生产总值、80%的税收来自城市，高等教育和科研力量的90%以上集中在城市。城市作为一个重要的经济单元，已经成为国民经济和社会发展中不可缺少的重要组成部分。从中央对城镇化政策在不同时期的表述，可以清晰地看出这一点。

回顾30年的城镇化历程，大致可以分为三个阶段：

第一阶段：1978年-1992年

1978年召开的党的十一届三中全会确立党的工作重心全面转向了经济建设，中央认识到了城市在商品经济和工业化过程中的积极作用，重新把发展城市和建设城市工作提上了重要议事日程，但城镇化的首波“推力”却是来自于农村的改革。

首先，自1978年民间自发推动、到1983年全国普遍实行的农村家庭联产承包责任制，促进了农村经济的繁荣，释放出大量的富余劳动力。与此同时，附着于小城镇的乡镇企业成为经济发展的重要力量。据统计1978年，全国乡镇企业的个数为152万个，到1984年增加到了606万个，吸收非农产业就业人数5208万人，占全国非农产业就业比重的30.1%。政府通过放松农民跨界流动和户籍管理制度，放宽小城镇设镇标准和发展模式等，使小城镇得到迅猛的发展，小城镇建设成为30年城镇化快速发展的第一波。费孝通先生曾经在1983年提出“小城镇大问题”的著名论断，推崇中国城镇化要走农民“离土不离乡”的道路。

其次，城乡居民对生活用品需求的提高以及城市工业的恢复性增长，推动诞生以福建晋江、湖北沙市、广东顺德等为代表的一大批轻工业城市。自1984年国家改革的重点转入城市以来，以中小城市快速发展为代表，城市改革产生的“拉力”成为我国城镇化主要动力。同时，城市的发展带动了第三产业的迅猛发展。据统计，1985年到1992年，第三产业占GDP的比重由24.5%提高到了34.3%，就业人数由8359万人增加到1.3亿人。第三产业的活跃和发展，不仅有效扩大了非农领域就业的规模，推动了城乡经济的互动，而且对城市内部空间结构的调整产生重大影响。

上述两方面的“推力”和“拉力”直接促成城市规划工作着力于中小城市的经济发展，特别是促进小城镇的规模扩张和工业布局。

第三，这一时期的另一个重要特征是开发区的横空出世。继1979年国家批准设立深圳、珠海、厦门和汕头4个经济特区后，1984年5月，中央又开放了北到辽宁大连，南到广西北海的14个沿海港口城市，1988年将海南全省批准为经济特区，1990年又决定开发浦东新区。沿海地带开发区域的不断扩大，不仅使沿海地区在经济的发展上抢占了先机，使外来资本与国内资源优势的结合有了良好的载体，而且起初开发区远离中心城市的选址，对城市的空间结构也产生重大影响[①]。沿海地区的经济快速发展提供了各种层次的大量的就业岗位，带动了中西部农村剩余劳动力的转移，同时推动了沿海大批中小城镇的发展，奠定了这些地区区域化发展的基础。

经济特区规划在规划观念上的最大突破就是对不确定性的大胆假设以及通过对城市空间的组织，对市场经济雏形的城市发展模式进行摸索。

　　第二阶段：1992年－2003年

1992年邓小平的“南巡讲话”加快了中国发展的步伐。各级各类开发区的大发展成为这一时期城市经济建设和空间结构调整的主要内容。仅1992-1993一年时间，全国新设县级以上开发区6000多个，占地1.5万平方公里，比当时城市建设用地总面积还多0.16万平方公里。开发区的建设推动了城市经济要素的重组和土地利用的变化，成为推动城镇化的重要载体。

1992年党的“十四大”确立了社会主义市场经济体制，市场作为配置资源的主要手段成为社会的广泛共识，它对传统的以落实计划为主要任务的城市规划产生强烈冲击。“城市规划将不完全是计划的继续和具体化。城市作为经济和各项活动的载体，将日益按照市场来运作”（赵士修，1992）的提法基本反映了对新体制下城市规划工作的理解。市场经济体制对城市发展最大的影响是城市土地市场的建立。房地产成为了这一时期城市建设的主要动力。1993年起，商业性用地使用权实行公开招拍挂制度。此举在规范土地市场的同时，也为时至今日的城市地方政府以地生财、获得巨额土地批租收益奠定了制度基础。自1998年以来，房地产投资始终占据城镇固定资产投资的25%以上，土地转让收入占到了地方财政收入的20%以上，个别地区甚至达到了40%以上。

可以说开发区建设和房地产开发构成这一时期城市建设的主要内容。规划则在努力适应开发区和城市新区的大发展中寻求技术上的突破与发展。

　　第三阶段：2003年-2008年

进入新世纪，中国的综合国力达到新的水平（人均GDP首次超过7000元）。2001年中国加入世界贸易组织使中国真正成为全球经济的重要一极。吸引外资，发展外向型经济成为这一时期城市发展的主要目标。随着全球化程度的不断深入，一些依托区位优势、劳动力比较优势、技术优势的沿海地区城市的国际化程度不断提高。发展大城市，发展大城市为核心的城市地区成为地方政府和学界的共识。特别是长江三角洲、珠江三角洲、京津冀三大城镇密集地区以不足3%的国土面积，聚集了全国14%的人口，创造的国内生产总值占全国的42%的国家经济发展引擎效应，成为各路精英研究的重点。山东半岛、辽中南、海峡西岸、江汉平原、中原地区、湘中地区、成渝地区、关中平原等也积极提出区域发展的众多战略与规划。可以说，新世纪中国城镇化的主要特征就是区域化。

值得一提的是，自1980年代以来中央确定东部地区率先发展的政策之后，陆续出台了“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”和“中部崛起”的区域战略，至此初步形成了国土全覆盖的区域政策。城镇化地区拓展到了国土全境。

经过20余年经济的超常规发展，以投资拉动、出口拉动为动力的中国城市也进入资源枯竭、环境污染的尴尬境地。从东部沿海城市地区水、气等主要环境指标的严重下降为标志，资源与环境问题成为中国城镇化发展的最大挑战。地下水超采引发大面积“漏斗区”，近海水域严重污染导致的“海洋荒漠化”现象，大气污染呈现复合型特征，酸雨和“灰霾”现象愈演愈烈等，推动着可持续发展从规划的目标逐步成为城市规划理论和实践的重要方面。

这一时期，适应城市空间区域化、城市功能国际化的需要，加强对都市区、城市群的规划，成为这一时期规划的典型特征。

经过近30年的发展，中国城镇化从农村和小城镇起步，伴随市场化、国际化的步伐，成为影响国家经济和社会发展的重要方面，它既是工业化、市场化、国际化的结果，反过来，城镇化也成为上述过程的推动力。中国城市规划在这个巨变的过程中不断更新着自己的理论和实践。

2.1 以发展为主题，以物质空间布局规划为核心的城市总体规划受到空间重视

第一轮城市总体规划的编制工作始于1980年代初，为配合城市规划工作全面恢复和步入正轨的需要而展开。恢复城市的基本功能是主题。到1982年已经有87个城市、153个县城和镇的总体规划经过了国务院、省、自治区的审批，为各地城市建设工作步入正轨创造了有利条件。

第二轮城市总体规划的修编工作开展于1990年代初，它是适应当时市场经济体制的建立、国有土地使用权转让制度的实施和城市快速发展的形势需要而展开的。与上一轮相比，无论是涉及的工作范围，还是研究问题的深度上，都有了新的突破，城市总体规划的编制与审批逐步走上法制化的道路。

第三轮城市总体规划修编工作自2005年国务院召开会议部署后全面展开。这次修编是在全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、保证健康城镇化的政策背景下展开的，贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，促进城乡和区域协调发展，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进了城镇化建设。

2.2 以实施有效管理为目标，以引导开发为重点的控制性详细规划从一般技术文件走向协调开发建设各方利益的重要工具

1980年代初，欧美国家的土地利用区划法（zonning）引入我国。一些学者和城市开始探索既落实上位城市总体规划，又不构成对修建性详细规划过多干预便于规划管理的控制性详细规划探索。上海、桂林、广州等地在1983年率先开展了控制性详细规划实践，企望以此作为规划管理的法定依据。至1990年代中后期深圳仿效香港，大规模开展法定图则规划实践，以期实现土地利用性质的调整和土地的权属相匹配。但总体上说，20余年大部分城市的控规实践大都停留在对土地开发强度控制的技术层面，离真正的区划法还有相当的距离。

但随着城市土地市场的全面建立，特别是2007年《物权法》的出台，控规的意义和作用被重新认识。特别在旧城改造中，基于对土地产权的尊重，控规的作用正从一般技术文件走向作为协调开发建设各方利益的重要工具。

2.3以发挥区域政府宏观调控能力为指向，以跨行政区协调为主要内容的城镇体系规划逐步受到重视

为了适应1980年代开始的城市经济体制改革要求，逐步形成以城市为依托的不同网络型的经济区，自1984年上海经济区城镇布局规划工作开始，全国广泛开展了城镇体系规划。但1980年代的经济区规划和城镇体系规划着重点仍是国民经济计划在区域空间的具体化。

随着1990年代初城市综合实力的不断增强，城市之间的竞争也日益激烈，城市与城市之间、城市与区域之间的矛盾不断出现，省级政府作为一级区域政府发挥宏观调控的需求不断增强。省域城镇体系规划于1990年代中后期开始受到重视。浙江省率先于1996年开展此项工作，此后多个省份积极开展此项工作。至2008年底，全国27个省、自治区中都完成了省域城镇体系规划的编制工作，多数已审批。

作为促进区域经济快速协调发展的城镇群规划，自2003年后呈现“井喷”态势。建设部先后组织和指导编制了珠江三角洲、长江三角洲、京津冀、海峡西岸、成渝等地区的城镇群规划。一些省市也先后组织开展了山东半岛、北部湾、中原、长株潭、武汉、太原、合肥、呼包鄂等地区的城镇群规划。这些规划以城镇组群的方式组织产业发展、功能布局、城乡统筹、基础设施建设和环境保护，尽管其主要的目的仍然是经济发展，但统筹的思想还是体现在了方方面面。

值得一提的是，建设部主导的《全国城镇体系规划》于2005年开始编制，该规划全面提出了未来15年中国城镇化的方针和区域政策，提出以城镇群为主体的全国城镇空间结构，成为指导我国当前城镇化发展的纲领性文件。

2.4 以提高城市核心竞争力为目标，以统筹中心城市和周边地区发展为核心的城市空间发展战略成为规划研究的新热点

2000年广州市政府邀请国内四家设计单位编制《广州城市总体发展概念规划》。以此为标志，全国各主要大中城市积极开展战略规划、概念规划的编制，以期作为提高中心城市竞争力，带动城市地区快速发展的手段之一。由于空间发展战略规划抓主要矛盾的分析方法、清晰明了打破常规的表达方式，一时间成为各地政府热衷的规划类别。由于包括笔者在内的众多学者对该类规划做过大量分析，在此不再赘述。但该类规划开启了对大城市和大城市地区的研究是不争的事实。

2.5 探索可持续发展道路，实现资源节约、环境友好的不同层次新类别规划逐渐涌现

随着我国城市发展可利用资源（特别是土地资源）的不断减少，生态环境条件的不断恶化，一些城市开始探索可持续的城市发展道路。以《北京城市总体规划（2004－2020）》为标志，城市人口规模的测算充分考虑水资源的条件，城市土地利用充分考虑存量土地资源的挖潜和周边村庄的改造，开拓性地将禁建区、限建区引入规划范围。此后的深圳城市总体规划开始探索土地无增量的发展规划。2007年建设部正式下发文件，要求从经济、社会人文、资源、环境四个方面，15个专项27个指标完善城市总体规划的指标体系[②]。

2007年，位于天津滨海新区的中新生态城开始规划，该项由中国和新加坡两国规划人员共同合作的项目，开始了我国规划界全面探索生态城市规划的实践。该项规划从产业结构、土地利用、交通组织、生态修复、景观组织等众多方面探索生态城市的理论与实践。一些前沿的研究课题也开始了“低碳城市”的探索。生态城市的规划探索还刚刚开始，相信随着可持续发展思想的深入人心，实现资源节约、环境友好的不同层次新类别规划将不断出现。

从前面城镇化历史的回顾和城市规划编制工作重点的变迁，我们可以看出30年城市规划的工作历程有一些贯彻始终的理念，也有一些随着时代不断变化的新思想。如果用关键词的方法来概括规划理念上的变化，笔者认为发展、土地价值、城市竞争力、城乡统筹、可持续发展、公共政策这些词具有相当的代表性。

发展

30年的发展经验表明，推动经济的全面发展，是改革取得巨大成就的基础和保障。为了适应国家经济快速发展的需要，城市规划思想转变的核心就是打破过去落实计划的工作方法，提前预见到城市空间发展的可能性，并在空间上提前预留，积极应对城市扩张、开发区和新城建设的需要。为经济建设服务，为产业的发展和人口的集聚提供更多的物质空间载体是城市规划贯穿30年的核心主题。

土地价值

土地市场的建立和规范，解决了长期以来制约我国城市用地结构优化的根本性矛盾。土地的价值再次在城市规划中得到体现，深刻影响着城市规划的理论和实践。规划理论上更多地探讨市场经济条件下土地使用的机理，规划实践中依据土地价值的分等定级在城市的空间布局上进行城市功能的调整。在市场力量的强力主导下，各地城市掀起了CBD建设、房地产开发和二产向市郊全面转移的高潮。土地价值的回归是城市规划工作对市场经济体制的本质回应。

城市竞争力

随着全球经济一体化的深入发展和我国的综合国力的极大提高，全面参与全球的竞争与分工，提高我国的综合国力，是新时期国家的发展战略，更是一些中心城市肩负的重任。越来越多的中心城市，在国际政治、经济、文化等交往的节点功能日益加强，它们的一些战略规划和研究，以全球城市、国际城市、先锋城市和门户城市为目标，既体现了国家战略的要求，也反映了城市功能在全球化时代的新要求。

城乡统筹

过去30年中国城镇化的规模在世界城镇化历史上是空前的，在城镇化快速推进的同时，中央对如何解决城乡二元结构的问题空间重视。如何推动城乡的协调发展事关中国经济的持续性，也关乎中国社会的长期稳定。打破城乡二元分割，加强农村基础设施建设，实现城乡公共服务均等化，农民工全面融入城市生活，既是从根本上扭转了城镇化重速度、轻质量的不良倾向，也是在构筑一条长期稳定的健康城镇化道路。

可持续发展

中国的基本国情是人均资源短缺，并将长期持续。生态城市、宜居城市的提出是和过去30年城市发展中的惨痛教训相关联的。与过去城市规划的工作基本定位在促进“增长”的思路不同，可持续发展更多地考虑城市所在地区资源环境条件，更多地关注生态背景，更多地运用生态技术。可以说，生态城市和宜居城市规划类别的出现，是规划观念的一次新的突破。它把规划的作用限定在一个以承载力为基础的有限范围内，而非仅仅以经济的线性增长为城市发展的基础依据。

公共政策

城市规划作为技术还是作为政策是规划界长期争论的话题。实际上，从空想社会主义中产生的现代城市规划理论从来就不简单是工程技术的叠合。但在计划经济条件下规划是计划的具体化，其技术特征鲜明。但在过去30年经济体制的转轨过程中，城市规划面对的是一个利益交织、关系复杂的综合体。保障性住房、公共交通、公共安全已经不是技术问题，而是体现政府执政理念，实现社会公平与和谐的重要手段。中央明确强调要突出城市规划的公共政策属性，反映了城市规划属性的重大转变。

4.1 城镇化发展趋势

未来30年，我国仍将会保持适当速度的城镇化。根据国家计生委的人口预测，2033年前后我国人口达到峰值。此前城镇化将以每年0.8-1%的速度递增。预计2030年前后，全国总人口约为15亿[③]，城镇化水平约达到65%，城镇人口约达到10亿人。据麦肯锡全球研究院（MGI）预计在2025年，中国将出现221座百万以上人口城市，其中有15个平均人口规模达到2500万的超级城市，或是11个平均覆盖人口超过6000万、相互之间经济联系紧密的“城市群”。

从经济发展趋势来看，我国城镇化在未来将面临着更大的不确定。长期经济快速增长所带来的结构失衡越来越显著，人口红利和制度变革所带来的增长效应越来越趋于平稳，经济发展的不确定性带来城镇化推进的艰巨性。同时，城镇化快速推进所带来的能源、资源消耗和建设规模都是史无前例的。到2025年，中国城市消耗将占全球能耗的20%，需要新建700－900吉瓦的煤电产能，7000到9000亿瓦的火力发电厂，占全球总产能的55%左右；此外，中国还将铺设50亿平方米的公路和2.8万公里的地铁，开发400亿平方米的房产等。在国际能源供需矛盾日益尖锐和减排温室气体压力不断加剧情势下，中国城镇化所面临的国际外部压力已无法回避。

中国城市的扩张也给各级政府管理带来巨大挑战。到2025年，中国新增3.5亿多城市人口中将有超过2.4亿流动人口。人口的激增会给很多城市带来沉重压力，包括如何管理人口增长，如何获得充分的公共融资以提供社会服务，如何处理对环境造成的影响等等，随着城镇化的发展，这些压力将日益凸显。此外，解决好“三农”问题、缓解社会矛盾冲突、完善市场经济体制、处理好效率与公平问题等诸多深层次的体制与机制难题，由于涉及到众多利益集团关系的调整和相关配套措施的整体落实，仍然需要付出艰苦的努力。

在这个大背景下，对城市规划的要求将更高，并体现在：一是适应完善的市场经济体制的要求，发挥其调控城市空间资源、指导城乡发展与建设的要求；二是维护社会公平、保障公共安全和公众利益；三是更加重视城市文化功能，保持城市的多样化；四是在制度层面加强法制建设，实现规划建设管理的法制化。

4.2 未来中国城市规划要特别关注的问题

首先，要从政策入手，宏观把握中国渐进式城镇化的发展道路。要综合分析我国资源环境条件、城乡人口分布特点和转移趋势、产业发展的趋势，优化城镇空间结构和布局，引导人口有序转移。要以提高城镇化质量为重点，稳步提高城镇化水平，在2020年前将城镇化水平年均增幅控制在0.8～1个百分点左右。

其次，建构多元、多极、网络化的城镇空间结构。依托不同类型、不同层次的城镇群和中心城市，带动不同区域发展，落实国家区域发展总体战略。以增强综合承载能力为重点，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，在国家层面形成若干用地少、就业多、要素聚集能力强、人口分布合理的城镇群。在城镇群内部，要对区域内的资源利用、生态环境保护和大型基础设施建设进行统筹协调，实现区域的可持续发展，包括土地、水、能源的集约利用，机场、港口和城际快速交通的建设，以及划定生态环境保护区等。

第三，处理好城镇化与农村、农业、农民的关系，协调好城市的快速发展与农村地区的脱贫问题。妥善处理城乡利益关系，特别是土地征用关系，保护失地农民的现实利益和长远生计，逐步解决“城中村”问题。改善农民进城务工就业、创业环境的有关政策，从工资支付、培训教育等方面，研究进一步保障建设领域农民工合法权益。

第四，要特别关注就业问题，理顺大量农村人口转移的就业机制。重视劳动密集型产业、中小企业、乡镇企业、涉农服务企业和非公有制企业的发展，鼓励生活性服务业的发展，关注非正规就业。降低农村人口进入城镇的门槛，避免城镇因发展的高成本形成对弱势群体和中小企业的排斥，促进人口、产业等要素在城镇的聚集。

第五，完善各级各类城镇的基本功能，健全城镇化载体建设。完善住房供给和保障体系，积极调整城市用地结构，多方筹集资金，保障经济适用住房和廉租住房的建设。要完善城镇基础设施和公共服务体系建设，推动城镇集约紧凑健康发展。

第六，进一步完善规划体系，发挥规划引导和调控作用。要建立一个统一、完整、多层面的国家空间规划体系，以“三规合一”的方式，推进国土规划、社会经济发展规划和城市规划的共同编制和整合，彻底改变目前各部门针对同一个地区分头规划、政出多门的组织方式。

参考文献

1、中国城市规划设计研究院项目组：改革开放30年我国城镇化和城市发展的历史回顾和展望（内部讨论稿）。

2、汪光焘著：中国城市规划理念继承、发展、创新[M]。北京，中国建筑工业出版社， 2008年版。

3、中国城市科学研究会等编：中国城市规划行业发展报告（2007-2008）[M]。北京，中国建筑工业出版社， 2008年版。

4、周岚，何流：中国城市规划的挑战和改革[J]。城市规划，2005年第3期。

5、何强为，苏则民等：关于我国城市规划体系的思考和建议[J]。城市规划学刊，2005年第4期。

6、陈敏之：论城市规划的性质和当前的任务[J]。城市规划，1982年第1期。

7、圭文：继往开来，乘胜前进-三十五年城市规划回顾与展望[J]。城市规划，1984年第5期。

8、建设部城市规划司：继往开来，开拓前进—我国城市规划四十年回顾[J]。城市规划，1989年第6期。

9、周干峙：适应新的历史发展需要努力提高我国城市规划设计水平[J]。城市规划，1991年第2期。

10、周干峙：城市规划的新形势和新任务[J]。城市规划，1994年第1期。

11、赵士修：建立与社会主义市场经济相适应的城市规划运行机制[J]。城市规划，1994年第2期。

12、叶如棠：认真贯彻“国务院关于加强城市规划工作的通知”，把城市规划工作推向新阶段[J]。城市规划，1997年第1期。

13、关于城乡规划的有关政策法规和重要讲话。中国城市规划设计研究院内部讨论稿。

14、全国城市规划执业制度管理委员会编：科学发展观与城市规划[M]。北京，中国计划出版社，2007年版。

15、王凯，曹传新：城市规划研究的现状与展望。内部讨论稿。

16、住房和城乡建设部新闻办公室2008年8月29日“关于城镇化现状、问题与对策”的新闻稿。

17、Jonathan Woetzel等：迎接中国10亿城市大军。麦肯锡全球研究院，2008年3月。

[①]开发区最初的选址大都距主城8到10公里，一是为开发区创造相对宽松的发展环境，享受自由的经济制度，二是限制其影响范围，相对封闭，有利于加强管理。当时对开发区的认识还未突破姓社姓资的桎梏

[②]参见建设部《关于贯彻落实城市总体规划指标体系的指导意见》（建办规[2007]65号）
[③]资料来源：《全国城镇体系规划（2005－2020）》（内部资料）

注：原文载于《城市规划学刊》2009年第1期.