规划问道 引言
城镇化的两头联系着城镇与乡村，但是城市规划专业从产生起就聚焦于城镇，旨在引导城镇化、工业化进程中的城镇理性规划建设，而对乡村关注不够。虽然中国是个传统的农耕文明国家，但是中国的城市规划同样对孕育了中华农耕文明的乡村研究不够。受中国城乡二元结构的深刻影响，中国城镇和乡村的规划建设存在着巨大的差异。
十八大提出了建设“美丽中国”的发展目标，并明确指出城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径，如何按照国家部署，探索推进城乡发展一体化，规划建设“美丽乡村”是当代城乡规划工作者的历史责任。
江苏作为经济社会先发地区，近年来，围绕城乡统筹规划、乡村规划建设和乡村人居环境改善等方面，做了一些积极的探索。但是相对于乡村这个广泛而深厚的领域，相对于建设“美丽乡村”的历史重任，我们的工作仅仅是起步的努力。正因如此，我们将有限的探索整理出来，旨在抛砖引玉，引发全国同行对乡村的更多关注，共同探索适合中国乡村特点、反映当代农民需要的乡村规划建设模式。
一、2005-2008年“城乡规划全覆盖”的率先探索
基于对城乡规划引领作用的高度重视，江苏于2005年起在全国率先推进“城乡规划全覆盖”行动，旨在使江苏城与乡的“每一块土地都有规划可依，不留下空白，每一个项目都可以按照规划实施，不盲目建设”。随后全省各地加大力度推进各类城乡规划编制工作，通过三年左右的持续努力，现已基本建立了全省从区域到城市、从城镇到农村，从总体到专项，层次分明、互相衔接的城乡规划体系。
江苏“城乡规划全覆盖”行动深刻地影响了城乡发展机制，提高了全社会对城乡规划意义和作用的认识，推动了全省城乡规划编制和管理水平的提高，并首次建立了全域覆盖的城乡规划体系，将规划范围系统延伸至乡村，以乡镇为单位编制完成了全省覆盖的镇村布局规划，并在此基础上系统组织编制完成了规划布点村庄平面布局规划和“三类村庄”(规模较大、历史文化遗存丰厚、地形地貌复杂)的村庄规划。
（一）镇村布局规划
镇村布局规划是江苏省引导农民集中居住、设施集约配置、土地节约利用、村庄环境综合整治等建设社会主义新农村的基础性工作。针对江苏村庄布局分散、规模小、数量多（2005年在全省10.24万平方公里的土地上，自然村数量高达25万个）、基本公共服务难以配置、村庄人均建设用地普遍较高、部分地区村庄空心化现象严重等问题，2005年全省统一部署，各乡镇同步开展镇村布局规划编制工作（图1）。
图1 某市现状自然村分布图
规划以“协调推进城市化、基本公共服务均等化、城乡特色差异化、村庄发展多样化”为基本理念。规划抓住快速城市化阶段农民不断减少的机遇，优先引导和促进长期稳定从事二三产业的农村劳动力向城镇有序转移，合理引导城-镇-村布局结构的优化。在此基础上，综合考虑各自然村的现状规模、人口流向、发展基础、发展潜力、耕作半径、基本公共服务配置等因素，在25万个自然村中优选出4万多个规划布点村庄，通过城乡规划的引导，加快城镇道路公交、区域供水、污水处理、垃圾收运等基础设施向规划布点村庄延伸，加快基本公共服务设施向农村覆盖，吸引农民自愿将新建翻建农房建在规划布点村庄，通过规划引导统筹城乡基础设施和公共服务设施改善，让更多的农民享受到与城市市民基本均等的公共服务（图2）。
图2 镇村布局规划现状和规划村庄规模结构对比图
规划注重可操作性，要求各地在规划编制过程中，走领导、专家、村民“自上而下”与“自下而上”相结合的编制道路。组织专家和技术人员开展大量的调查研究工作，充分听取基层和群众意见，经过上下结合，努力使镇村布局规划兼具前瞻性和可操作性。
图3 江阴市镇村布局规划现状图和规划布点村庄分布图
（二）村庄详细规划
为指导各地在镇村布局规划的基础上编制村庄详细规划，江苏省建设厅制定了《江苏省村庄规划导则》和《江苏省村庄平面布局规划编制技术要点（试行）》，明确村庄规划的基本任务是在乡镇总体规划、镇村布局规划的指导下，具体确定村庄规模、范围和界线，综合部署生产、生活服务设施、公益事业等各项建设，确定对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排，为村庄居民提供切合当地特点，并与当地经济社会发展水平相适应的人居环境。
村庄规划导则和编制技术要点要求村庄详细规划的编制，应该以为农民生产生活提供便利服务为基本原则，充分尊重城乡在产业结构、功能形态、空间景观、社会文化等方面的差异，保护好乡村的自然特征、地域特色和风土人情，提倡“乡土化、多样化”，努力避免“小区化、兵营化”，尤其是强调对特色村、古村落的保护，强调村庄规划设计必须因地制宜、因村制宜。
在村庄规划导则和编制技术要点的指导下，2005-2008年全省各地共编制完成了近5000个规模较大、历史文化遗存丰厚、地形地貌复杂村庄（“三类村庄”）的村庄规划和3.5万多个一般规划布点村庄平面布局规划，实现了规划布点村庄的规划全覆盖（图4、图5、图6）。
图4 苏州市东山镇陆巷村村庄规划
图5 溧阳市天目湖镇桂林村村庄规划
图6 东台市溱东镇草舍村村庄规划
二、2011-2012乡村人居环境现状的系统调查
2011年江苏省委省政府召开全省城乡建设大会，明确“十二五”时期全省推进“美好城乡建设行动”，其中重要内容之一是“通过3-5年的努力，普遍改善乡村人居环境”。
乡村规划建设和人居环境的改善，必须从了解乡村现状、了解农民意愿做起，为此江苏省住房和城乡建设厅组织了全省13个高校和规划设计研究机构为牵头单位，在全省13个省辖市开展了“乡村人居环境改善农民意愿调查”。通过系统的乡村调查，旨在了解乡村现状、了解农民真实意愿，提出有针对性的改善策略和行动建议。
（一）工作组织
调查选取了江苏13个省辖市283个不同地域文化、地形条件、发展水平、产业结构、区位条件等要素各异的样本村庄，每个村庄选择20户左右不同家庭结构和收入水平的农民家庭展开“一对一、面对面”的深度调查和访谈。样本村庄涵盖了不同地形条件、发展水平、城乡关系、规划属性、整治基础、风貌特色地区的各类村庄，兼顾体现流域、地域和多元文化特质。
本次调查由省市县联动开展，省统一策划、统一组织、统一保障。采取了以政府组织、专家领衔、基层支撑、科研院校为实施主体的工作组织模式。在总体统一的技术路线指导下，聘请在宁院士为顾问，组成由江苏省设计大师和知名专家为项目负责人、13所著名高校和知名规划设计研究单位为主体，参与团队18个，参与人员305人，在全省范围内展开调查。调查历时15个月，行程54617公里，覆盖全省13个省辖市、49个县市、254个乡镇的283个村庄，绘制图件及拍摄图片5500余件。调查有效村庄问卷278份，受访者6411人，有效村民问卷5423份，有效录音5428份（图7、图8）。
图7 江苏乡村调查样本村庄空间分布
图8 江苏乡村调查样本村庄类型分布
（二）调查内容与成果
本次调查以村庄空间环境分析为核心、以农民意愿调查为重点、以乡村经济社会发展现状调查为基础。调查通过基础资料收集、座谈访谈、问卷填写、图纸绘制等方式进行。农民意愿调查问卷共分五个部分，即个人及家庭情况、住房情况、设施及环境情况、村民愿景、生活愿景，调查者在和农民交流、填写问卷的同时同步录音，力求真实有效，听取农民的第一手意见与建议；空间环境调查包括村庄与环境、布局形态、建筑特征和空间特色等；社会经济调查包括村庄历史沿革、人口情况、产业情况、土地利用、基础设施、公共服务、农房建设、村庄规划、环境整治等方面内容。
研究成果包括1份省域总报告、13份省辖市研究报告和283份村庄研究报告。省域总报告系统真实呈现全省乡村人居环境现状和存在问题，在剖析农民意愿的基础上，提出村庄环境整治的针对性策略，并对长远的村庄规划建设和农村基本公共服务改善提出公共政策建议。省辖市的研究报告包括研究背景与方法架构、市域辖区概况、市域乡村人居环境调查与解析、样本案例调研实录、市域乡村人居环境改善策略建议等内容，并根据各自研究重点与地域特色，进行相关拓展研究。村庄层面研究报告基于问卷调查和实地踏勘，原真性反映不同类型村庄的经济社会发展、空间形态特征以及农民意愿，并结合村庄实际，提出村庄人居环境改善的具体建议。
案例：镇江市丹徒区宣城街道长山行政村大西湾自然村调研成果（图9-图12）。
图9 村庄基本情况概览
图10 村庄布局与相关分析
图11 村民认知及意愿
图12 人居环境改善策略建议
通过这次系统的调查，基本摸清了江苏乡村的真实现状，了解了当代农民的真实意愿。调查显示：
1、乡村仍是对江苏当代农民有独特吸引力的人居类型
65.51%的受访村民表示，如果居住环境得到改善，仍然愿意留在农村生活居住。村民对乡村的认同主要在于空气好、环境好、绿化好、人情味浓（图13）。
图13 村民对村庄环境优势的认知
2、未来乡村人居环境改善的需求重点在于村庄环境建设和公共服务
江苏90%以上的农房是1979年以后建造的，1949年以前和1949-1978年间建造的住宅样本仅分别占比0.78%和5.98%，这一比例在苏南地区更高。因此，江苏农民对人居环境的改善需求并非聚焦于农房，而是和村庄环境密切相关的河塘清洁、公共活动场地、交通改善、垃圾清理、公共服务设施提供等（图14）。
图14 江苏农民住宅建造年代分析
3、村民普遍对全省推进的“村庄环境整治”具有较高期待
村民对村庄环境整治可能带来的改善和成效持积极的态度，认为村庄环境整治可以使“居住条件改善”（23.35%）、“公共服务更便利”（16.98%）、“村庄更有特色”（13.78%）、“生活方式更文明”（12.83%）。
4、江苏农民对参与村庄环境整治具有较强的主体意识
农民主动参与的愿望比原定的预期要高，受访村民中选择“愿意出力”的占比多达37.98%，愿意“参与维护管理”多达35.80%，选择“愿意出钱”的也占一定比例，侧面反映出农民对乡村人居环境改善的迫切需求。
三、2011-2015年村庄环境整治的全面实践
作为 “十二五”时期江苏“美好城乡建设行动”的重要内容，江苏“村庄环境整治”的目标是“用3-5年时间全面完成全省近20万个自然村庄的环境整治任务”，普遍改善农民人居环境质量，并以此为切入点，推动城乡统筹建设和城乡发展一体化，缩小城乡差距，建设“美丽乡村”。
（一）村庄环境整治行动规划
江苏的村庄环境整治坚持以规划为引领，工作伊始，即组织编制了《村庄环境整治五年行动规划》。行动规划充分考虑了城市化进程中农民不断减少的客观现状，以镇村布局规划为依据，提出了规划布点村庄和非规划布点村庄两种不同的整治标准。其中，规划布点村庄实现“六整治、六提升”（即重点整治生活垃圾、生活污水、乱堆乱放、工业污染、农业废弃物、河道沟溏，着力提升公共配套、绿化美化、饮用水安全保障、道路通达、建筑风格特色化及村庄环境管理水平）；非规划布点村庄实现“三整治、一保障”（即整治生活垃圾、乱堆乱放、河道沟溏等环境卫生整治，保障农民群众基本生活需求）。
规划目标是通过村庄环境整治，使全省村庄村容村貌更加整洁，生活垃圾、生活污水等得到有效治理，乱堆乱放得到全面清理；使生态环境更加优良，自然资源得到合理保护和集约利用，绿化美化水平显著提高，河塘环境得到明显改善；使乡村特色更加鲜明，山水田林自然风貌得到保护，历史文化得到弘扬，建筑特色得到彰显；使公共服务更加配套，道路环卫、给水排水、供电通讯等基础设施达村到户，村庄公共管理、科技教育、文化体育、社会服务等设施齐全、功能完善。
考虑到全省各地区经济水平、村庄分布及现状建设基础等情况差异，按照整体推进与突出重点相结合的原则，全省村庄环境整治分为两个阶段推进。
第一阶段（2011-2012年）：全省30%以上村庄实施环境整治，完成城镇主要出入口附近，主要交通干线沿线、城镇、重点工业园区（开发区）、省级以上风景名胜区周边和其他重要窗口地带村庄环境整治，苏南等有条件的地区力争完成50%以上村庄环境整治任务（图1５）。
图15 江苏省村庄环境整治工作推进图
按照村庄环境整治的总体技术要求，重点村庄编制村庄环境整治详细规划指导具体实践。村庄的环境整治详细规划强调因村制宜、不大拆大建，要求整治方案的制定充分听取村民意见，按照农民意愿，针对村庄突出的人居环境现状问题，指导实施村容村貌改善和道路、供水、排水、供电、垃圾收集、污水处理等设施建设，在改善人居环境的同时努力保护和彰显村庄特色与乡土风情。
案例：常州市武进区嘉泽镇观庄村村庄环境整治规划（图16-22）。
观庄村位于常州市武进区嘉泽镇。村庄东临滆水，西近姬山，北距嘉泽镇约1公里。村庄整治规划按照“六整治、六提升”的要求，新建了中心广场、健身场地等公共服务设施；完善了给水和污水管网等基础设施；配备了生活垃圾桶、环卫车辆，完善了村内环卫设施；对住宅外立面进行了出新整治，实施了村内绿化建设。在规划的针对性策略引导下，观庄村的环境整治取得了良好的效果，赢得了农民的支持和拥护。
图16 村庄环境整治规划总平面图
图17 游览线路组织图
图18 道路整治规划图
图19 驳岸整治规划图
图20 特色建筑整治效果图
图21 中心广场整治规划图效果图
图22 观庄村整治前后对比图
（二）村庄环境整治工作特点
1、实施全域整治，不留一块空白
江苏村庄环境整治的目标是全域整治，不留空白，普惠农民。为完成这项涉及省市县镇村多级的艰巨任务，省政府成立了由18个部门组成的省村庄环境整治推进工作领导小组，办公室设在建设厅，制定了《江苏省村庄环境整治考核标准》、《村庄环境整治考核评分办法》、《村庄环境整治工作考核标准和考核办法》等文件，指导和规范全省村庄环境整治工作。开发了“全省村庄环境整治管理信息系统”，动态填报整治工作进展，实现网上信息化管理。
2、尊重农民意愿，不搞大拆大建
工作初期，江苏在全省组织了“江苏乡村人居环境改善农民意愿调查”，深入了解农村居民对于乡村人居环境的现状认知和未来愿望，将人民群众的幸福感和满意度作为工作的出发点；工作重点的确定充分尊重农民意愿，每一个村庄整治方案广泛征求村民意见，整治工作深入发动村民主动参与。
3、强化分类指导，不搞一刀切
确定了环境整洁村（一般自然村）和康居乡村（规划布点村庄）两个考核标准体系，组织开展了“江苏乡村调查和村庄特色塑造策略”研究，在此基础上提出“古村保护型、人文特色型、自然生态型、现代社区型、整治改善型”等不同类型村庄的分类整治策略，着力保护传统村落，弘扬历史文化，彰显建筑特色，使平原地区更具田园风光、丘陵山区更具山村风貌、水网地区更具水乡风韵，使江苏乡村呈现多姿多彩的“千村万貌”。
4、农民得以受惠，不搞形式主义
坚持把改善农村生产生活生态条件作为村庄环境整治的基本任务。把村庄环境整治工作与乡村旅游、特色产业发展有机融合起来，发展乡村旅游、提升乡村活力、促进农民增收致富。将具备旅游资源的康居乡村串联成“江苏康居乡村特色游”线路，努力实现农村生态环境良好和经济发展繁荣的良性互动。
5、着力整合资源，不增加农民负担
注重有效整合各级各方面资源，促进上下联动、部门协同，构建齐抓共管、合力推进的工作格局。在充分发挥各级党委政府组织推进作用的同时，引导村民主动投工投劳，参与家园整治与维护管理，整治资金不向农民摊派，不增加农民负担。
6、注重长效管理，不搞一阵风
及时建立设施维护、道路修护、河道管护、绿化养护、卫生保洁等村庄环境长效管理制度，制定农民自主管理的村规民约，通过公共财政补助、村级公益事业“一事一议”、村集体经济收入等途径筹措长效管理经费，做到有长效制度、有管护队伍、有资金保障，确保整治一处、管好一处，实现“治管并重、即治即管”。
（三）村庄环境整治取得成效
截止2012年底，江苏已完成6.4万个自然村的整治任务，占全省自然村总数的34.36%，已实施整治的村庄环境面貌明显改善，规划布点村庄的基本公共服务水平稳步提升，得到基层干部和农民群众的广泛欢迎，在江苏2012年公共服务满意度民意调查中，村庄环境整治满意率位居第一，达到87.3%（图23）。
图23 江苏村庄环境整治前后成效对比
通过村庄环境整治，全省各地涌现出了一大批“布局合理，道路通畅、设施配套、环境宜居、特色鲜明”的康居乡村，成为深受农民群众欢迎的民生工程、民心工程。随着农村环境的显著改善和基本公共服务水平的逐步提高，江苏农民的凝聚力、向心力、归属感和卫生意识、文明意识、集体意识不断增强，村庄环境整治的过程成为促进农村社会和谐的过程，为整合农村基层社会管理与服务资源、增强村级综合管理服务能力创造了良好条件。联合国人居署官员到江苏实地考察城乡统筹发展情况时，对江苏通过村庄环境整治改善农村人居环境做出的努力和成效表示了高度赞赏。国家最高科学技术奖获得者、两院院士吴良镛先生将江苏的村庄环境整治工作作为“美好环境与和谐社会共同缔造”的典型案例给予了关注和指导，认为江苏的村庄环境整治是中国经济社会发达地区推进城乡发展一体化的有益实践，体现了“空间优化、功能提升、文化复兴、集约发展的有机结合。
四、延伸的城乡规划思考
相对于研究和实践丰富的城市规划，乡村规划建设的研究相对缺乏（图24），对此，吴良镛先生指出，“现在我们对城市的研究已经较为深入，但对乡村的研究却显欠缺”。在我们推进村庄环境整治过程中，乡村的基础研究、规划方法、技术支撑、建设标准、管理模式凸显不足，揭示出加强乡村规划建设管理研究的必要性，有一些基本问题亟待问答，诸如：
图24 国家自然科学基金立项项目中有关城市和乡村的项目数量（2000-2012）
（注：数据来源为国家自然科学基金委网站查询统计数据）
• 相对绿水绕村、青石街巷、稻麦如茵的中国传统乡村意象，现代中国乡村的认知意象是什么？未来乡村的发展前景又如何？
• 对“城不像城，村不像村”的现象，社会各界抨击多年，但真正差异化的乡村空间特色是什么，规划建设如何具体引导？
• 乡村建设的政府推动、市场提供和村民自建的模式和机制如何完善？
• 如何在控制成本的前提下引导农民建设更节能、更抗震、更省地的农宅？
• 如何提供经济适用的乡村污水处理技术和模式？
• 在快速城市化进程中，如何引导城乡要素资源的合理流动，使乡村在空间结构重组中不仅仅成为人才、资源流失的一方，而真正实现城乡发展的“双赢”？
……
中国乡村的发展和城乡发展一体化的推进需要彻底转变过去重城轻乡的传统思维，从深入乡村基层、深入了解农民做起，适合中国乡村特点、反映当代农民需求的乡村规划建设模式建立，需要更多同行的共同努力，本文的目的在于抛砖引玉，希望引发同行的关注，共同为改变中国城乡二元结构、建设“美丽乡村”做出我们行业的贡献。
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（撰稿人：周岚，江苏省住房和城乡建设厅厅长，博士,研究员级高级城市规划师；梅耀林，江苏省建房和城乡建设厅城市规划技术咨询中心副主任，研究员级高级城市规划师）
注：本文载于《中国城市规划发展报告（2012-2013）》“实例篇”，报告由中国城市科学研究会、中国城市规划协会、中国城市规划学会、中国城市规划设计研究院合作编著。由中国建筑工业出版社于2013年6月出版。
