【资讯】土地整治工程和项目能否帮助农村地区恢复活力？

全球人口从乡村地区转移到城市的剧烈转变带来了史无前例的巨大变化。日益增长的全球城市化发展水平不可避免地伴随着乡村的衰落，这种变化已经席卷发展中国家与发达国家。

我国政府一直努力通过均衡城乡发展来改善乡村衰败， 其中包括土地整治在内的一系列的制度和政策。中国的土地整治是对农用地、建设用地和未利用地的全域土地整治， 是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行综合治理， 对生产建设损坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用， 提高土地使用效率和效益的活动。具体分为农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦、宜农未利用土地资源开发五种类型。

1986年开始在全国大规模推行土地整治以来， 随着不同城乡发展阶段的特征和要求发生变化， 土地整治的内涵和成效也发生着较大的变化。土地整治工程和项目能否帮助农村地区恢复活力， 成为助力乡村振兴的工具和平台?其中的影响和关键因素有哪些？为了解答上述问题， 本文首先梳理了不同城乡关系发展阶段下的土地整治内涵和成效， 构建了土地整治作为平台和工具助力乡村振兴的传导机制， 然后以四川省金堂县D镇为案例， 在土地整治助力乡村振兴的传导机制框架下对案例社区的土地整治实践及影响进行了研究， 从而总结和分析土地整治助力乡村振兴的关键因素。

1949年开始， 由于普遍存在的资源稀缺问题， 中国农业农村政策非常重视农业生产。在实现农业的基本稳定后， 中央政府开始实现工业优先发展的战略。从1956年到2000年， 长达40多年的时间内， 在财政支出总额中， 包括农田水利等在内的农业农村支持占比都维持在较低的水平。

20世纪70年代末期， 农村改革的启动使工业化、城镇化快速发展， 生产建设占用耕地数量快速增加， 耕地面积持续减少。为了保证粮食安全， 确保相当数量的耕地面积， 中央决定开始大规模开展土地整治。

在《中华人民共和国土地管理法》《土地复垦规定》和《土地管理实施条例》等法律法规的保障下， 1986年到2000年， 土地整治主要集中在农地整治。农用地整治是指在以农用地 (主要是耕地) 为主的区域， 通过实施土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程， 增加有效耕地面积， 提高耕地质量， 改善农业生产条件和生态环境的活动。一方面是提高现有耕地的生产条件和耕地质量， 另一个方面是通过土地整治来补充耕地， 以实现耕地的占补平衡， 即非农业建设占用耕地补偿制度和耕地总量动态平衡。

省级人民政府对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责。土地整治的主要投入来源于在耕地占用税基础上建立的国家开发建设基金和土地出让金 (即国有土地使用权出让金征收上缴财政资金) 。

20世纪末期， 长期实行乡村支持城市的城乡二元体制， 使得中国的农业、农村问题日益严重。2000年以来， 中央政府对城乡发展政策进行了一系列重大调整， 采取“多予、少取、放活”的政策以应对农村衰败带来的问题， 促进农村发展。2006年， “社会主义新农村建设”政策指引下， 农村社会和基础设施建设等支农财政资金大幅度增加。

这一时期， 土地整治也得到了更多财政资金的支持， 开始真正在全国范围内大规模开展。主要特点有：

 (1) 继续支持农用地整治， 以保证耕地数量， 提高耕地质量。

《全国土地整治规划》数据显示， 2001—2010年， 通过土地整治新增耕地276.1万公顷 (4142万亩) ， 建成高产稳产基本农田超过1333.3万公顷 (2亿亩) 。2011—2015年期间全国整理农用地5.3亿亩， 建成高标准农田4.03亿亩， 补充耕地2 767万亩。建成田间道路886.8万公里， 修建排灌沟渠867.4万公里， 种植农田生态防护林1.1亿株， 治理水土流失面积413万亩。研究表明2006年和2007年分别有62.90%和58.34%的土地整治项目有效提高了生产率， 而56.51%和52.56%的项目有效稳定了生产率。

 (2) 开始进行建设用地整治。

随着中国经济社会持续较快发展， 对建设用地的需求越来越高。严格的耕地红线以及土地用途管制使得建设用地供应在一些地区出现了很大的短缺。2000年以来， 农村建设用地整治逐渐成为土地整治的重要组成部分。农村建设用地整治是指对农村地区散乱、废弃、闲置和低效利用的建设用地进行整治， 完善农村基础设施和公共服务设施， 改善农村生产生活条件， 提高农村建设用地节约集约利用水平的活动。2011—2015年期间， 全国共整治农村闲置、散乱、粗放建设用地233.7万亩， 复垦历史遗留工矿废弃地936.6万亩， 改造开发城镇低效用地150万亩 。

农村建设用地整治是协调农村人口流动和农村宅基地增加的一种创新方式， 从而保护农田和确保粮食安全， 增加城市建设用地配额， 改善中国农村生态环境。

2013年， 党的十八大报告中提出城乡一体化， 强调打破城乡二元体制， 建立城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。提出必须健全体制机制， 形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系， 让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

2013-2018年， 中央政府持续加大投入和政策支持力度， 通过土地整治， 全国共建成高标准农田4.8亿亩， 新增耕地2400多万亩， 新增粮食产能约440亿公斤， 同时， 通过土地整治优化城乡用地结构和布局， 促进公共资源在城乡之间的均衡配置， 生产要素在城乡之间有序合理流动， 推动城乡一体化和城乡融合发展。

2017年， 习近平总书记在十九大报告中提出乡村振兴战略， 要坚持农业农村优先发展， 按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求， 建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系， 加快推进农业农村现代化。

上述战略和政策的变化， 深刻影响了土地整治项目。土地整治应如何助力乡村振兴， 已经成为各方关注的热点问题。在对土地整治的成效研究成果来看， 土地整治对农村发展和城乡发展产生着重要的经济影响、生态影响、社会影响以及综合影响。这也意味着， 在乡村振兴战略总体要求的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五个方面， 综合土地整治均能并且产生了重要影响。

四川省成都市金堂县D镇地处金堂县域中部， 坐落在沱江上游。东南部为河流冲积平原和阶地浅丘， 西北部为深丘山区。全镇面积109.47平方公里， 辖3个社区、21个行政村， 2017年全镇总人口77519人， 其中农业人口60856人， 粮食种植面积58063亩， 粮食总产量16 458吨， 果园种植面积7 543亩， 种植果树13047株。传统粮食种植以水稻、小麦、玉米、薯芋、豆类为主， 经济作物以四季优质水果、苗木、蔬菜、花生为主。G村是D镇的一个行政村， 其面积7.5平方公里， 耕地面积为6000亩， 林地面积4 500亩。总人口为2678人， 共899户， 共23个农业生产小组。

《2006—2020年金堂县D镇土地整治规划》主要安排农用地整理和建设用地整理两个方面。其中安排农用地整理规模为5455.25公顷， 新增耕地473.97公顷；安排建设用地整理249.43公顷， 可节约建设用地227.07公顷。

2009—2017年， D镇开始启动农用地整治项目， 项目总投资约7900万， 施工费约6700万， 整理规模4.9万亩， 其中坡改梯1.3万亩， 旱地整理1.7万亩， 最终获得新增耕地5400余亩。工程量方面， 新建配套沟渠1.1万米， 蓄水池300余口， 整治山坪塘20座， 改建田间道路6.9万米。新增耕地的旱地质量为9等， 水田质量为8等。以G村为例， 截止2017年， G村累计投入资金3000多万元， 对全村约6000亩耕地进行整治。

修建了田间道路和水利灌溉设施， 改善了田间运输交通和水利灌溉， 改变了靠天吃饭的状况。以水稻产量为例， 亩产量提高100~200斤/亩。田间耕作条件提升的同时， 地块细碎化问题得到一定解决。G村处于丘陵地区， 土地细碎化非常严重， 6 000亩耕地中在土地整治后有1200亩可以实现机械化操作。另外， 土地整治进行的坡改梯工程使得耕地的水土流失问题得到一定的改善， 加强了农田的生态功能。

D镇建设用地整治是在增减挂政策下执行。以G村为例， 拆旧的房屋680户， 拆旧占地面积达1.4万平方米， 复垦面积为370亩。截至2017年12月， G村村民集中居住节约370亩建设用地面积， 这370亩建设用地成为建设用地指标， 在村内复垦370亩耕地占补平衡验收成功后， 预计能在成都市农村产权交易所以约4.8万/亩的价格成交。成交后， 资金将全部返回G村， 用于拆旧补偿和建新补偿。

在资金到位前， 由县政府先垫付资金进行农民集中居住房建设。农民集中居住房用地由镇政府协调， 处于新发展的镇区， 用地性质为农村集体建设用地， 农民购房后获得农村不动产的确权证。农民集中居住房屋建设由村业主委员会牵头。在镇政府指导规范下报县发改委报批、招标和建设。业主委员会是一个参与建设用地整治的村民组成的农民组织。

(1) 在G村的建设用地整治过程中， 有三种方案村民供选择：集中居住在乡镇高层公寓小区；集中居住在村内独栋房屋小区；不参加建设用地整治， 保持现有住房原状。经过建设用地整治后， 多数农户迁入D镇的集中居住的高层楼房即公寓小区。具体情况。

(2) G村的建设用地整治的方案包括：

A、拆旧补偿。根据房屋结构和建筑面积来进行补偿。砖混结构房屋为70元/平米；砖木结构房屋为50元/平米；简易结构为30元/平米。拆旧补偿资金由“增减挂”资金补贴。

B、购买。公寓楼由村民以人均30平内价格1100元/平方米， 超出30平方米/人购房价格则为2200元/平方米的价格购买。村内独栋的价格则为3 000元/平方米。这些价格均低于当地商品房价格， 建房资金由“增减挂”资金补贴。

(3) 农民集中居住房建设主要遵循了三个大的原则：

A、先建房， 再拆房。农民拿到了新房钥匙后再拆除原有旧房；

B、如果自愿先拆房的， 可以拿到租房补贴；

C、由农民自行设计建设用地整治方案以及让农民自主选择自家住宅的安排。一旦选择后签定合同， 不能反悔。

农业经营形式变化：土地整治之前以小农户家庭经营为主， 户均6.6亩。但土地处于丘陵地区， 地块分散。土地整治之后， 60%的耕地的使用经营权从农户手中以380元~800元/亩/年的价格流转给了农业公司。农业公司获得土地后基本种植油橄榄。土地整治之后， 农业经营变化成两种形式：30%的耕地为农户家庭传统经营， 种植传统老品种作物， 耕作条件改善， 农民直接受益；70%的耕地进入公司或合作社， 进行规模化现代经营， 种植经济作物， 农民获得土地租金， 间接受益。

农业经营组织变化：农用地整治过程中， 产生了大规模的农用地流转， 资本下乡， 农业公司进入乡村承包土地， 推动规模农业和新品种种植。其中包括外来公司和本土农民专业合作组织。外来公司中如JFG公司承包流转了G村2 000亩耕地进行油橄榄种植， XL农业公司流转了1 600亩耕地进行油橄榄种植。本土专业合作组织发展有:传统经济作物药材沙参专业合作社， 桃园乡村旅游合作社。他们都是基于本土资源， 由本村人带头组织成立， 辐射104家农户。

农业种植品种变化：G村在上述土地整治工程之前是以种植传统粮食作物为主， 如水稻、小麦、玉米、薯芋、豆类等。在土地整治之后， 转变了作物种植品种， 开始种植经济作物油橄榄， 转变面积达到原有耕地的三分之二。

G村899户，23个村民小组， 土地整治前村民住房以村民小组为中心零散地分散在公路和浅丘之间。建设用地整治后， 居住空间发生了巨大的改变。630户农户选择D镇集中居住公寓， 50户选择集中居住在村内独栋房屋小区， 219户农户没有参加建设用地整治， 保留原有住宅。拆旧的房屋680户， 拆旧占地面积达1.4万平方米， 复垦面积达370亩。

630户村民的居住空间彻底发生改变， 他们从在农村居住平房院落转变为居住在城镇小高层公寓。新建设的集中居住区配套建有健身器材和广场、图书馆、篮球场、公共厕所、日间照料中心等基础设施配套。由于地处城镇， 医疗、教育、交通和购物等公共服务水平要高于乡村， 但是生活居住空间变小， 副业生产空间消失， 农居文化消失。其他没有集中居住的农户在乡村道路、用水、用电、卫星电视、网络等方面已经实现了与城市均等化的水平， 粪便处理等方面还没有改造提升， 距离医疗、教育、交通和购物等优质公共服务中心水平较远。

土地整治提高了农用地质量， 加快了土地流转， 减少了建设用地面积， 促进了农民集中居住。有充分非农就业机会的农民， 集中在城镇居住。他们的社会保障仍然属于农村保障体系， 也仍然保留农用地的承包权以及农村集体经济组织成员的身份， 同时他们在教育、医疗以及市民化生活等城镇生活需求也在城镇集中居住中得到了满足。他们需要放弃独户住宅， 但仍然保留村庄成员身份， 在今后可以申请建设独栋住宅。集约利用出来的农村建设用地面积又可以为乡村发展提供新的规划空间。这实现了一种“你中有我， 我中有你”的新型城乡融合， 是一种特殊的就地城镇化， 使得城乡关系得以重组， 城乡要素得以合理流动， 实现城乡均衡融合发展。

土地整治改善了村民的居住条件和方式， 也改变了村庄的公共活动空间。农民的生活更加城镇化， 更加集中， 村民互动增加， 邻里关系也变得更紧凑。村级建立了村民活动中心， 日间托儿养老中心等社区社会服务设施。相比较于传统散居的山区居住方式， 在养老、护幼方面， 集中居住具有一定优势。

土地整治使得农村治理水平得到了发展。在建设用地整治过程中， G村业主委员会成立。作为自治性组织， 业委会由参与建设用地整治的全体村民组成。它负责建设用地的整治方案设计、拆旧工作、复垦工作以及建新工作。业委会拥有上述方案的决定权， 但也要遵守法律法规的约束和政府的工作流程安排。业委会的成立， 是体现村民自治实践的深化， 成为参加土地整治的农户参与决策土地整治项目的平台。这推动了村民自治的实践， 使得农民在整治规划到实践过程中， 锻炼了公共事务的商议和决策能力。

实行土地整治， 在动员农民参与整治过程中， 县、乡、村三级组织提升了组织动员能力。乡村干部对村民自治以及乡村治理有了更深刻的认识， 获得了能力的提升。入户调查农户对乡村干部工作的满意度达到了99%。

在土地整治之前， G村的农田平均每户6.6亩， 主要种植传统粮食作物和经济作物。G村以传统小农户家庭农业种植和家庭养殖为主， 去往周边城镇打工的兼业型小农户生计模式为普遍形式。他们一边经营着土地， 一边外出打工或周边做零工。也有少部分小农户将土地流转给邻居， 但基本没有流转租金收入， 也没有正式的规范合同， 随时还能要回来， 属于非正式的互助型的土地流转。在农用地整治后， 100%的农户的承包耕地获得了质量提升， 70%以上农户将其承包耕地全部或大部分流转出去， 流转租金价格为380元~800元/亩/年。流转土地， 是在“三权分置”的框架下， 农户保有土地承包权， 集体享有土地所有权， 流转方获得土地使用经营权。

数据显示， 将耕地流转的农户与集中居住的农户重合度为90%， 即选择集中居住的农户中有90%将土地流转。这部分农户约占全村农户的63%。流转耕地的农户， 其生计结构发生巨大的改变。土地整治前， 农民收入以城镇非农务工、经商以及种植和养殖农业收入为主、辅以种地补贴和耕地保护基金为主的农业补贴收入， 全县统一的农村社会保障成为生计的组成。近年来建立的农村社会保障收入 (农村养老、农村合作医疗和农村最低生活保障等) 为家庭生计提供了基本保障。

土地整治后， 他们流转了土地， 停止了农业生产， 副业收入因为集中居住而没有了场地也不再可能， 农民生计收入变化成为以城镇非农务工、经商、农业公司务工、土地流转租金收入为主， 农业收入为零， 种地补贴和耕地保护基金为主的农业补贴收入和全县统一的农村社会保障与整治前保护一致， 不会因为土地流转而改变。停止农业生产使得农民可以有更多的时间来进行务工， 这一变化只有在城镇务工充分、农民务工能力有保障的情况下， 对提高农民收入水平才是有益的。

要实现乡村振兴， 影响因素很多。通过以上案例研究， 综合土地整治要成为乡村振兴的工具和平台， 其关键因素有以下几点：

1、 综合土地整治应有助于城乡要素良性互动， 构建新型的城乡融合

D镇G村案例研究表明， 通过农用地整治和建设用地整治， 给农村和城镇建设带来巨大的变化， 引起了农村社区中产业发展、农民生计来源、农村组织发展、农民居住空间等方面的影响， 深刻影响了城乡关系， 促进了城乡发展。

长期以来城乡二元关系， 使得农民可以流动谋取生计但城乡要素难以流动， 即农民因为没有城市户口， 子女不能在城里上学， 生病就医难， 在城市留不下；又因为农村承包地、宅基地以及农村集体经济福利和农村社会保障又不愿意彻底离开农村， 这造成了乡村衰败以及农村空心化等一系列问题。而G村综合土地整治实现了城乡之间资源和要素的重新分配和新型的城乡融合。

这种新型城乡关系， 是“你中有我， 我中有你”的城乡融合， 即城乡二者的各种要素融合在一起。使得居住在城镇的农民， 可以享受城镇居住的教育、医疗、养老基础设施的便利， 满足其需要， 又保留了农村集体成员的集体经济的福利， 例如农村土地的承包权、新农合、农村低保、粮食补贴、耕保基金、集体经济收益权等， 同时农村的土地要素和资源进行了集约节约利用， 其权益也仍然保留。

这打破了之前城市化的线性框架， 不再简单区分城市和乡村， 不再遵循城市化的一直以来的固定模式———提高城镇化率， 就是要使得农民居住城镇化、农民就业非农化、农民社会保障福利市民化， 农民的土地收回集体等。

2、综合土地整治应贯彻“以人民为中心”的发展理念， 自下而上

2017年， 习近平总书记提出了“以人民为中心”的发展理念， 并将其贯彻到中国的日常政治生活中。G村成立了业主委员会， 充分讨论和决定农村建设用地的整治方案， 让农民有权自愿选择是否去城镇居住， 选择是否将承包地的使用权流转， 使得土地整治可以较好地契合农民的发展需要。其次， 通过增减挂获得了政策资金， 这些资金用来支持农民集中居住用房建设和村内基础设施建设。有了资金， 农民建设新居所的负担下降。这使农民获得实惠， 幸福感和获得感增加。

G村实践表明， 让农民有充分选择权和决定权的土地整治， 即以“人民为中心”的土地整治， 是实现上述城乡融合和乡村振兴的关键因素。在实行“增减挂”政策的农村建设用地整治， 由于涉及新增建设用地指标提高了政府的积极性以及农村建设用地带来较大的增值收益， 自推行以来引起社会和学术界的广泛关注。普遍认为强调社区为基础、民主协商的农村建设用地整治项目比自上而下， 公众参与程度低的农村建设用地整治项目更容易成功。

土地整治需要得到地方行动者的支持和许可才可能对农村地区进行重构。这项政策是一种自上而下的农村结构调整方式， 必然需要当地相关人士的支持。不管公众对农村建设用地整治具体项目的兴趣如何， 如果没有相关村民的合作， 其实施就不会成功。农村建设用地整治应该采用试错法以及村民必须有真正的机会参与影响其未来的决策过程。

3、综合土地整治应符合当地经济发展实际

在城市和经济发展为导向的发展战略下， 城乡建设用地增减挂钩曾引起征地拆迁、失地和“被上楼”后的“三农”状况担忧。G村“你中有我， 我中有你”的新型城乡融合以及较为充分的“自下而上”的整治方案使得“被上楼”的矛盾得到解决。G村土地整治是按照村民充分讨论的方案进行， 农民自愿选择。但光有“自下而上”的政策途径还不足以吸引农民参加项目。

要获得农民的支持， 必须顺应当地经济发展状况。D镇发展迅速的工业园区和环成都地区的经济增长预期， 提供了大量稳定的非农就业岗位， 这些要素成为以非农就业为主要收入来源的村民的定心丸。如果农民没有充分的非农就业， 没有居住在城镇的需求， 就不可能满意城镇集中高层居住的整治方案。

4、综合土地整治应注意防范社会风险

综合土地整治在推动城乡融合发展的过程中， 其引起的变化和调整对农民个体和乡村发展影响巨大。短促和剧烈的变化也存在一定程度的社会风险。需要注意防范。

(1) 土地整治后， 农用地质量提升， 使得规模农业、现代农业开始发展。在公司经营农业下， 农产品种植大部分为外来经济品种， 以高技术含量、高附加值和高回报为特点。它改变了传统农业种植结构， 也改变了农村的图景。赚取利润是资本家的天性， 一旦种植的经济作物遭遇市场风险， 资金和人力撤出， 乡村再次恢复产业活力将需要较长的过程， 乡村衰败也可能再次发生。因此， 应在乡村振兴的过程中， 推动产业发展， 要注意扶持本土种植大户和本土精英农民的力量， 使他们成为农村产业的核心， 激发村庄的内生动力， 避免产业发展过多被外来资本牵制。

(2) 通过土地整治重建村落后， 农民的生计来源发生变化。对于非农就业能力不强， 非农就业没有那么充分， 非农收入没有那么稳定的农户， 他们还需要农业作为一份口粮保障。但如果居住地集中后， 他们可能远离土地， 只有放弃农业生产， 向非农部门谋取生计。这部分农民在大趋势带动下“离农离乡”， 如果非农就业出现问题， 将会遭遇贫困风险。因此应注意加强这部分农户的贫困评估以及社会保障工作。

通过回顾不同城乡关系阶段的土地整治特点， 我们认为， 随着城乡关系的调整， 从单纯的“农村支持城市”和“城市支持农村”走向新型的“城乡融合”， 土地整治的内涵和特征也随之发生变化。

从20世纪80年代末期开始保证耕地数量、质量的“农用地为主的土地整治”， 转化为2000年以来以促进乡村发展， 改善农村生态、生产和生活条件的“全域土地整治”。2013年开始， 在原有内涵和目的基础上， 进一步发展为促进城乡融合的“综合土地整治”。2017年乡村振兴战略提出以来， 土地整治被要求更进一步地融入乡村振兴。

通过实地案例研究， 我们认为D镇综合土地整治为产业兴旺提供了土地供给侧的保障；改变了农户生计， 提升了农民的现金收入水平， 使得农民生活富裕；改变了村庄的居住空间， 助力生态宜居和乡风文明；有效地提升了基层治理水平， 推动治理有效的实现；并形成一种新型的城乡融合互动关系， 促进了城乡之间要素的流动。

但巨大的调整也对当地农民的生活形成冲击和影响。要想使综合土地整治成为实现乡村振兴的工具和平台， 是否能够贯彻执行“以人民为中心”的发展理念、是否顺应当地经济发展状况、是否能够防范社会风险、是否有助于实现城乡融合是其中的关键因素。

在非农就业不充分的地区， 就不应该驱动农民大规模集中城镇高层居住， 农民也不会满意集中城镇高层居住。只有在非农就业充分发展， 农民有集中城镇高层居住需求的地区， 才可能实现农民满意。只有充分的、自下而上的让农民参与并制定土地整治决策， 贯彻执行“以人民为中心”的发展理念， 注意防范其中的社会风险， 土地整治规划和实践才能够顺应当地经济发展状况， 才可能在调整城乡要素流动和资源配置过程中实现一种“你中有我， 我中有你”的新型城乡融合， 成为恢复乡村活力、实现乡村振兴的平台和工具， 从而为应对乡村衰败这一全球性问题提供中国方案和经验。

责任编辑：林冬娜、邓小云

文章来源：中国农业大学学报(社会科学版)2018年04期（本文有删减）

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