【乡村振兴】乡村振兴背景下成都市镇村规划技术导则修编要点探讨

2017年10月，党的十九大提出“乡村振兴”重大战略，成为新时代农业农村工作的总纲领和中心任务。“乡村振兴”战略提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化，实现乡村产业、生态、文化、人才、组织五大振兴，是指导成都乡村振兴建设的总体纲领。习近平总书记视察四川时要求，成都市应在推动城乡融合发展的基础上，继续走在前列，起示范作用。

2018年2月，习近平总书记视察四川时首次提出“公园城市”理念，体现了“以人民为中心”的发展思想，为成都城市发展指明了方向。成都乡村地区占市域面积近八成，是公园城市的重要底色，也是成都市城乡发展的新机遇。成都应突出公园城市理念在乡村规划建设中的表达，充分体现公园城市美学、生态、人文、经济和社会价值，营造“人、城、境、业”高度和谐统一的大美田园形态。

2018年3月，国家自然资源部成立，建立国土空间规划体系。国土空间规划全面覆盖城乡地区，通过对国土空间资源进行全面和系统的规划、开发、保护和整治，实现城乡要素双向融合互动和资源优化配置，加快形成城乡融合发展。

2008 年“5·12”地震发生后，成都市受灾地区涉及十余个区（市）县，近百个镇（乡），据统筹委的调查显示，全市震后需要重建房屋达到35万户，而农村就占到27万户。大量乡村地区百废待兴。而当时的镇村规划标准仍然是2000年建设部发布的《村镇规划编制办法（试行）》，不能满足需求。

在这一背景下，成都规划部门会同其他相关部门于2008 年8月-2009年1月编制完成了《成都市社会主义新农村规划建设技术导则（试行）》（以下简称“导则”），这是成都市第一部关于农村规划建设完整的技术文件。“导则”主要用于指导成都市中心城区以外的农房建设，基本覆盖了从农房选址到建筑方案设计再到建设施工的整个流程。为了更直接有效的指导灾后重建，第一版“导则”突出了农村聚居点的选址安全以及农房的建筑结构安全。如农村聚居点所在区域位于地质灾害易发区的，须由当地政府委托具有资质的地勘单位出具《地质灾害评估报告》，评估结论为适宜或基本适宜修建的，才可选址。并在导则最后附表中列出了地质灾害易发区乡镇。另外“建筑设计”与“建筑结构”是本次导则中占篇幅最多的章节，几乎占到了整个导则的一半，充分体现出这一版导则对于农村住房建筑方案的深入程度。比如“建筑结构”章节，就对砖混结构、石结构、砖木结构、木结构、钢筋混凝土结构和轻钢结构等各种类型的农房结构做出较深入的研究 , 以便适应不同地质条件下抗震防灾的需求。在具体运用中，使用者几乎可以直接参照本导则，就可以进行农村住房的全套建筑设计和结构计算，这对于灾后重建这一特殊时期来说十分必要。

综上所述，第一版“导则”是在灾后重建的特殊时期紧急编制完成的，重点在于灾后聚居点的建设，内容重在对规范的集成和实用，但缺乏理念总结和升华，即侧重“术”而忽略“道”，这是在该时期规划工作必要的取舍。而成都城乡统筹规划工作经验的总结和理念的升华，则要在后面的屡次修编中才得以逐步体现出来。

另外，在实施过程中，由于灾后重建安居为先的特殊背景，虽然提出的“四性原则”明确强调发展性，但时间紧、数量大、选址难，来不及深入研究农村产业发展规划，致使很多安置区产业缺失。另外形态方面也出现了过分追求多样性，建筑风格迷失，风貌杂乱等问题。这些问题都是在后续导则修编中重点进行考量和修正的地方。

2009 年 5 月，在社会主义新农村建设的总体战略下，以及成都市“构建现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态”总体目标指导之下，在认真总结灾后重建工作的基础上，对《成都市社会主义新农村规划建设技术导则》（试行稿）进行修订。与此同时，还编制了《成都市一般镇规划建设技术导则（试行）》，进一步探索形成具有成都特色的“乡村营造法式”。

《成都市社会主义新农村规划建设技术导则》修订版保留了前一版从农房选址到建筑方案设计再到建设施工的主要内容，更为重要的是，不再单纯注重农村新型社区的建设，而开始逐渐将研究范围扩展至村域，按照“四性”( 多样性、相融性、共享性和发展性 ) 的要求，重点围绕新农村规划建设如何体现新农村特点，如何体现地域特色，如何提高公共服务设施的共享等方面进行完善。在小城镇规划建设方面，则从一开始就强调了产业为先，全域统筹的新理念、新思路。强调产业发展的总体方向是以一产为基础，实现“接二连三”，最终实现“一三产联动”，并且强调“一镇一品”，走差异化发展道路。同时应根据产业发展需求，统筹配置土地、公共配套设施、市政基础设施等资源，实现全域的全面可持续发展。（图1）

图1 “一镇一品”产业特色意向图

同时，小城镇规划建设倡导“一镇一特色”，重点突出自然环境、人文历史、产业特征，强调多样性。总体布局坚持顺应自然、显山露水、灵活多样、凸现特色，延续城镇传统肌理及空间格局，突出城镇建设与自然环境的相融性。这也为后续导则对风貌的专项研究和分类引导打下了良好的基础。（图2）

图 2 “一镇一特色”意向图

2012年，成都市按照“小规模、组团化、生态型”的规划要求，针对农村新型社区的聚集度、建筑形态、地方特色、文化传承等方面开展专题研究，特别深化川西民居建筑风貌塑造，修订形成《成都市社会主义新农村规划建设技术导则（2013）》。

本次导则修订延续了从社区选址到建筑设计和环境营造的整体思路，体现了”导则”规划引领、建设落地的总体理念，重点对建筑风貌进行了研究。针对以往实施中出现的新型社区地域特色不突出，建筑风格杂乱等问题，本次修订不仅从“选址”部分开始就提出“结合古树、古桥、古庙、古塔、古井、古祠堂等历史人文资源保护进行规划选址，充分尊重当地生活习俗及传统布局模式，突出地域特色”，还增加了“川西民居建筑风貌塑造”专章，从乡村总体环境、沟渠水体岸线、乡间路径、乡村文物古迹、乡村旅游服务设施和农村新型社区环境建设等六个方面提出导引，延续“川西林盘” 特色，充分体现川西田园风貌。

2015年，在国家大力推进新型城镇化的背景下，按照全域成都新型城乡城镇体系规划、城乡形态转型升级的要求，必须强化小城镇在新型城乡城镇体系中的纽带作用，以及乡村地区生态保护的重要意义。成都市新农村建设坚持“以镇带村，区域统筹”的规划发展理念，科学引导镇（乡）、村空间布局，保护和突出历史文化记忆和地域传统风貌，构建镇村协同发展的新型城乡格局，保护成都的自然生态本底。

根据特色镇和农村新型社区在市域城镇体系中所占比重大、数量多、分布广的特征，合理引导镇（乡）、村协调发展是本阶段规划管理的重点工作之一。按照国家、省相关规定，结合成都乡村规划实际，进一步完善了镇（乡）、村庄的规划技术导则，并进行成果整合，形成了《成都市镇（乡）及村庄规划技术导则（2015版）》，指导全市镇（乡）及村庄规划编制、实施管理。

（1）历版“导则”紧密结合当时城乡发展背景和最新发展理念，为当时的乡村规划建设提供了重要支撑；

（2）历版“导则”的修编均采用渐进式思路，及时结合各阶段城乡关系发展特点和新理念、新方法的引入，对导则进行修编；

（3）历版“导则”均广泛吸取和总结当时各级各类乡村规划的经验，同时进行专题研究，择其精要总结形成导则。其中对于特色镇 ( 小城镇 )、村庄规划的基本理念和基本方法的总结，可以在后续“导则”修编中得以延续和继承；

（4）在新时代乡村振兴战略和公园城市建设的背景下，现版”导则”在理念和方法上已经无法满足现阶段的需求，应当进行修编。

（1）国家乡村振兴战略的基本思路

回顾 2004 年到 2018 年中央一号文件，中央农村工作的重点从“加快基础设施建设，提升农民人均收入”到“发展现代化农业，建设社会主义新农村”再到“加大农村改革力度，激活农村发展内生动力”，到如今提出的“乡村振兴战略”——一个更综合、全面、系统的发展战略，其目标是从根本解决好三农问题，最终实现农业强、农村美、农民富。

从具体要求来看，从“生产发展、村容整洁、文明和谐、管理民主、生活宽裕”到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，体现了国家对农业农村工作要求的进阶，目的在于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。

（2）成都市《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》（送审稿）

规划提出结合“东进、南拓、西控、北改、中优”差异化的空间功能布局和“三区三线”的管控空间，以建设城乡融合发展单元为抓手，打破行政区划和传统集镇定位，以产业园、农业园、公园为核心，依托1-3个特色镇带动一般镇及新型社区，结合交通线网及重要交通节点，打通城乡联接通道，重点建设景区型、园区型、农业型3种类型城乡融合发展单元。

（3）成都建设美丽宜居公园城市系列规划（在编）

规划提出从五个方面诠释公园城市的时代价值内涵：一是绿水青山的生态价值。公园城市以生态文明理念为引领，将“城市中的公园”升级为“公园中的城市”，形成人与自然和谐发展新格局。二是诗意栖居的美学价值。公园城市坚持用美学观点审视城市发展，通过以形筑城、以绿营城、以水润城，形成具有独特美学价值的现代城市新意象。三是以文化人的人文价值。公园城市通过构建多元文化场景和特色文化载体，以美育人、以文化人。四是绿色低碳的经济价值。公园城市坚持把创新作为发展的主引擎，着力构建资源节约、环境友好、循环高效的生产方式，建立生态经济体系和绿色资源体系，发展新经济、培育新动能，推动形成转型发展新路径。五是简约健康的生活价值。公园城市坚持以让市民生活更美好为方向，着力优化绿色公共服务供给，在城市绿色空间中设置高品质生活消费场所，让市民在公园中享有服务。同时提出公园城市六大场景，乡村地区应着力营造天府绿道公园场景和乡村田园公园场景。

（1）北京市村庄规划导则（试行）（2017）

北京市村庄规划导则（试行）（2017）强调以多规协调促进乡村建设空间的优化调整、特色资源要素整合、生态空间的保护利用。落实两线三区管控要求，生态环境保护与农民生活改善相协调，与山区乡镇生态化发展相促进。

（2） 《青岛市特色镇与美丽乡村规划技术导则》 （2018年试行版）

《青岛市特色镇与美丽乡村规划技术导则》（2018年试行版）提出将文化、历史、旅游有机叠加到特色镇产业发展中，发挥文化生产力，实现产业可持续发展。

霍华德（1898，英国）提出的田园城市，是一种城乡整体化运作的空间发展单元，由农业用地包裹城市建设用地形成。其认为乡村是形成城市自然环境的核心要素，乡村的规划管控是组成城市单元管控内容的一部分。田园城市是关于的城乡融合的空间模式的最初探索 , 但只是在快速工业化背景下为聚焦城市问题所提出的理想模型。约翰逊 (1970, 美国 ) 提出乡村“功能经济区”，认为乡村发展的核心是选择出具备发展潜力的小型商业集镇作为功能区发展的“增长中心 ”。弗里德曼 (1978, 美国 ) 提出乡村社区是地方政府进行发展规划和实施发展政策的基本地域单元。其规模以1.0-1.5万人的集镇为中心及其辐射的半径为5-10公里的区域。以上研究普遍认为，城乡融合是乡村发展的重要条件，并且应以具备发展潜力的城镇为中心构成发展单元。

（1）从乡村振兴战略相关顶层设计来看，乡村规划作为国土空间规划中的重要组成部分，需要采取措施，解决以往城市规划与乡村规划相对衔接不足的问题，成都市乡村振兴战略规划中提出用“城乡融合发展单元”作为协同各级国土空间规划的抓手；

（2）国外关于城乡融合的理论中已提出过城乡融合是乡村发展的重要条件，并且应以具备发展潜力的城镇为中心构成发展单元。

（3）国内最新出台的乡村规划导则中已提出乡村规划应通过多规协调促进乡村建设空间的优化调整，但未提出具体措施。这个方面，成都提出“城乡融合发展单元”具有理念的创新性。

（4）在上述顶层设计重点关注的各个方面中，与空间规划密切相关的产业融合、生态宜居，将成为本次导则修编中的重点。

综合上述研究，乡村振兴背景下成都镇村规划技术导则修编应从以下几个要点展开：

理念进行深化，转化为导则指引内容在上位规划确定的“城乡融合发展，打破行政区划”等基本内涵之下，导则将城乡融合发展单元明确为“以特色镇为核心、各类产业园区为功能支撑、多个新型社区或林盘聚落环绕分布、以绿道串联、网络化组团式布局的城乡发展基本单元”。并结合公园城市五大价值，重点从如下几个方面进行引导：“重塑城田相融的大美风光”、“锚固田林相间的生态基底”、“实现农商文体旅融合发展”、“彰显天府农耕的文化特色”和“推动镇村统筹的配套建设”，其中对产业、生态和配套建设的引导，为本次导则具体修编的重点，下文将进行详述。

产业方面，本次导则修订在上版导则“一三产联动”的基础上，进一步提出构建以农业为基础的多产业融合产业生态圈，实现城乡融合发展单元层面的农商文体旅产业融合发展。具体来讲从以下几个方面进行引导：

（1）筑牢农业产业，实现农业功能区域分工

城乡融合发展单元需落实“东进、西控、南拓、北改、中优”不同主体功能区的农业功能区域分工，优化调整农村产业布局和产业结构，根据资源禀赋、区位条件、产业基础，科学布局主业突出、特色鲜明、集约高效的现代特色农业功能区。（图3）

图3 成都市各主体功能区农业产业主导方向

（2）推进农业产业现代化发展

突出发展绿色高端产业，优化农业生产结构和布局，加快农业基地标准化建设，加强高标准农田建设，培育壮大天府系列品牌，推动形成一批特色优势明显的全链条、高质量、高效益的现代农业产业功能区。目前在全市66个产业功能区中，有6个现代农业产业功能区，其中西部区域4个，南部区域1个，东部区域1个。（图4）

图4 各主体功能区农业产业主导方向

（3）推动农产品加工业提档升级

强化农产品初加工，壮大农产品精深加工，城乡融合发展单元应落实“两核、六园、十基地”农产品加工布局，推进农产品精深加工和综合利用，提升加工转化增值率和综合利用水平，推动区域加工配套协同发展。

（4）一、二、三产融合互动，构建农商文旅体融合发展的现代农业产业生态圈

城乡融合发展单元产业发展应落实农商文旅体融合发展的要求，围绕特色产业的培育和打造，搭建城乡融合发展单元一二三产业融合发展服务平台，促进城乡劳动力、土地、资本和创新要素的高效配置，推动镇村产业链双向延伸对接，辐射带动农村经济发展。鼓励融合发展单元依托农业种植基地，着力引进现代农业产业化高端项目，积极推动农产品展示平台建设，大力发展农产品的深加工，加快推进农业产业化和现代化。充分发挥农业的多功能性，发展多种形式的农旅产业，推进农业与旅游、教育、文化、健康养老、会展等产业深度融合，增强产业就业吸纳能力。以创新引领、价值延伸、环境融合为三大导向，构建农商文旅融合发展的构建现代农业产业生态圈。（图5）

图5 现代农业产业生态圈示意图

生态方面，本次导则修订由上版导则单纯的“划定生态保护红线”提升到保护“山水田林湖草城”自然生态本底，建设人与自然和谐相处共生的生命共同体的高度，同时落实天府绿道乡村部分的建设要求，以绿道为轴，促进生态区域的价值转化。

（1）保护“山水田林湖草”自然生态本底

充分利用生态环境良好的天然禀赋，加强对乡村地区山、水、田、林、湖、草等自然环境和空间形态的保护，分别针对各自然要素提出相应的保护和控制要求。结合成都市国土空间规划，落实三区三线，严格保护生态空间和永久基本农田，明确生态、农业和城镇空间，引导城镇发展方向和集约布局。

（2）以天府绿道为轴，促进生态价值转化

依托全域绿道体系，明确单元内乡村绿道建设要求，以绿道为轴，提升公园城市整体形象，组织优化城乡空间形态，促进各类生产要素集聚，增强经济文化扩散效应，促进乡村地区生态资源的价值转化，营造天府绿道公园场景和乡村田园公园场景。

（1）以“特色镇+”模式，分类引导特色镇发展

本次“导则”的修编延续了上版导则中对于特色镇（小城镇）、村庄规划的基本理念和基本内容，并加入新理念新方法，如将四类特色镇发展模式纳入导则，分类推进镇村发展。（图6）

图6 四类特色镇发展模式示意图

（2）将特色川西林盘导引纳入导则管控，突出成都特色

“特色林盘规划编制要求引导”是本次修编新增内容。包括了传统川西林盘保护和现代特色林盘的规划建设，突出特色川西林盘这一成都乡村特有的空间景观要素，也弥补了以往导则在这一方面的空白。导则从“生态景观”、“建筑风貌”、“文化保护”、“产业发展”、“配套设施”五个方面提出对传统川西林盘的保护指引；对于现代特色林盘打造，则更多从价值理念和建设模式示意等方面给予适当引导，以便为具体建设项目留下设计空间。

（3）引入乡村配套设施均等化差异化共享配置理念，创新公服配套标准

以生产设施配套为例，首先按照服务保障、商贸集散、生产保障三种设施类型分类进行均等化配置，满足基本需求；同时结合镇、村两级管理需求和实际使用情况将设施分为“应配”和“选配”，进行差异化配置；另外在特色镇镇域范围内构建镇镇共享、镇村共享和村村共享的建设模式，对于满足一定共享半径的设施，在具体规划中可进行统筹考虑、共建共享（图7）。最终形成镇生产设施配套标准和村生产设施配套标准（表 1、2）。

图7 特色镇共享设施模式一览表

表1 镇生产设施配套标准

表2 村生产设施配套标准

备注：表中加 * 的设施为可共享设施。

《导则》的使用对象主要是乡村基层的规划建设管理人员，为了增强可读性和实用性，本次修编一方面延续了历版导则语言简洁，通俗易懂的特点，在具体条文规范中避免使用大量专业性的表述，另一方面通过大量收集新农村建设实践中比较成功的实景照片，本次修订第一次采用画册式排版，使导则更加图文并茂、生动直观。

新时代的乡村振兴发展战略对城乡融合发展、城乡统筹规划提出了新的要求。成都市自2008 年灾后重建以后，开始以小城镇和新农村等一系列导则指导镇村规划建设。在“乡村振兴”战略的背景下，如何对导则进行修编使之能更符合当下的要求，是新形势下面临的研究课题。本文通过回顾总结成都市历版镇村规划技术导则编制历程和特点，分析研究乡村振兴相关顶层设计和国内外关于城乡融合和乡村规划导则的理论文献，提出乡村振兴背景下成都市镇村规划技术导则的修编要点，即将上位规划确定的城乡融合发展单元内涵结合公园城市理念在导则层面进行深化，并且在城乡融合发展单元层面提出农商文体旅产业融合发展的模式；同时在保护乡村生态基底的基础上，提出以绿道为轴、促进生态价值转化；另外还创新了公服配套模式等。以上是为本次导则修编的创新之处，略作总结，以期为相关工作提供借鉴。