#观点杂谈#评价耕地质量切莫“轻自然禀赋、重现实产量”

伴随着此轮机构改革，耕地保护的部门职责分工也有所改变。目前，耕地质量建设工作（包括原来由原国土资源部门负责的农田整治工作）已经归属农业农村部，而自然资源部依然负责耕地质量保护责任的监督考核工作。耕地质量建设得好不好、耕地质量保护得好不好，必须要用科学的质量保护标准来衡量。

当前，我国耕地质量等级评定有两套标准：一个是基于原国土资源部门的《农用地质量分等规程》（GB/T28407-2012）；一个是原农业部制定的《耕地质量等级》（GB/T33469-2016）。二者在评价的思想、方法及应用指向上皆有不同。笔者认为，《农用地质量分等规程》以及据此规程历经十年完成的耕地（最初称为农用地）分等工作中的“自然质量等”，为耕地质量保护责任的监督考核提供了最科学的标准。

何为耕地的“自然质量等”？该规程在计算耕地“自然质量等”时采用了联合国粮食与农业组织在进行世界土地承载力研究时发明的“农业生态区法（AEZ）”。简单地说，耕地的“自然质量等”，先以由气候条件决定的宏观地理尺度的耕地的光温生产潜力为基数，再乘以由耕地的土壤、地形、灌溉和排水等质量因素综合计算出来的微观地块尺度的自然质量分。

这一方法的科学性并不难理解。比如：一般都认为东北黑土的有机质和养分含量高于南方红壤的有机质和养分含量，黑土的肥力高于红壤。但黑土地处温带地区，积温低，一年只能种植一茬作物，而红壤地处亚热带地区、积温高，一年可以种植两茬甚至三茬作物。因此，虽然南方红壤的有机质和养分含量低于黑土，但红壤地区的两熟甚至三熟的产量加和在一起，比东北黑土地区的一熟产量要高得多。显然，耕地的气候、土壤等这些“自然禀赋”在很大程度上决定了耕地的生产能力。

基于此，衡量耕地质量，不能依据《耕地质量等级》中的标准。因为《耕地质量等级》没有一个根据气候数据计算出来的耕地的光温生产潜力作为全国统一可比的耕地生产潜力基准，而且其评价指标包括了大量受施肥影响而变化迅速的养分指标，比如土壤的氮磷钾含量。同样，也不能依据《农用地质量分等规程》中的“耕地利用等”。因为“耕地利用等”是在“自然质量等”的基础上，乘上了随着投入利用水平变化而变化的“土地利用系数”，即同样质量等的耕地，如果投入利用水平高，产量高，“土地利用系数”随之就高，利用等就会高；反之，投入管理水平低，耕地的利用等就低。

毋庸置疑，粮食安全既要依靠“藏粮于地”，也要依靠“藏粮于技”。但是，我们切不可被高投入换来的粮食增产所迷惑。如果依靠投入实现了粮食稳产或增产，但却降低了由耕地的气候、土壤、地形、灌溉和排水等“自然禀赋”决定的自然质量等别，无异于饮鸩止渴。因此，我们评价耕地质量，切不可陷入“轻自然禀赋、重现实产量”的误区。耕地分等就得强调耕地的那些相对稳定的性质，它是大自然赐予的，不是容易改变的。那些因为施用化肥给耕地带来的“肥膘”（速效养分含量）和耕作方式带来的“挠痒痒”（耕层的深浅）等耕地易变性质，不应是自然资源部耕地保护监督的内容。从这个意义来讲，开展以耕地“自然质量等”为基础的自然资源调查监测评价，可谓势在必行。（来源：中国自然资源报）

我国是陆海兼备的大国，依陆向海是新时代发展的主流取向，近年来，党和国家将陆海统筹置于更高战略地位，习近平总书记在不同场合多次强调“坚持陆海统筹”，使之成为我国对内深化改革和对外扩大开放的战略思维和治理方法。作为整合后覆盖全域的空间布局与保护利用顶层设计，国土空间规划既囊括960万平方公里的陆域，也包含300万平方公里的主张管辖海域，强化陆海统筹理念显得尤为必要和迫切。

为切实推动陆海统筹理念在国土空间规划具体落地，必须综合运用政策手段统筹调控陆海空间及资源的供给总量、时序和结构，宏观协调城镇体系、关键产业、重大设施等布局，微观落实资源节约、防灾减灾、生态修复、保护地等措施，支撑和保障沿海高质量发展和城乡高品质生活所需重要空间和资源条件。国土空间规划引领陆海统筹的着力点包括：

第一，统筹空间管理。严控沿海土地供给和海域资源供给“双闸门”，尽快处理好围填海历史遗留问题。在编制各级国土空间规划过程中加强原海洋功能区划与土地利用规划、城市规划等成果内容的整合衔接，形成完整“一张图”。对海岸线、潮间带等海岸带特色空间实施特别的空间用途转换制度，逐步解决海岸线粗放低效利用和保护碎片化、人工化问题，以及潮间带空间属性不明、权责不清问题。

第二，统筹资源供给。海水淡化是解决沿海缺水城市新增水源的重要出路，要将海水淡化纳入国家和地区的水资源配置体系，在国土空间规划中把海水淡化作为弥补水缺口、保障水平衡的重要因素加以考虑，统筹好常规用水、淡化海水与跨流域调水的供给配置。战略性统筹沿海能源供给，尽快转变对陆域地矿资源和近海油气资源“吃干榨净”的做法，坚持海洋油气资源“储近用远”，严格控制海上风电规模，加强潮汐、波浪、温差等海洋可再生能源开发利用。

第三，统筹生态保护。将“蓝色海湾”“南红北柳”“生态岛礁”等生态修复恢复工程纳入国土空间规划，与沿海城市改造、沿海防护林建设等重大工程协调一致，逐步形成完整的沿海生态屏障。建立“从山顶到海洋”的流域上下游管理机制，以及河口、海湾、滨海湿地等典型海岸带生态系统的整体协同保护机制，规划提出陆源污染入海总量、生态需水下泄最低流量、重点区域海域资源供给限值。

第四，统筹人居建设。针对海洋防灾减灾救灾能力不足、行业协调不够、亲海空间大量私属化和工业化等影响公众安全及群众反映强烈问题，重点开展灾害风险评估和区划，划定海岸带灾害重点防御区，实施海岸建筑退缩线制度，就生态海堤提出建设布局要求，就海岸景观提出城市设计要求。

第五，统筹推进海洋经济高质量发展。针对港口、近岸养殖、风电、化工、核电等建设项目产能过剩、遍地开花、缺少约束导致海岸带过度开发、无序开发、分散开发等问题，以国土空间规划为抓手推动资源供给侧结构性改革，加强海洋产业园区统筹管理和政策协调，促进海洋产业的结构调整和布局调整。通过海岸带规划提出城镇体系、产业分布、重大设施等在空间布局与资源分配方面的约束条件和规划底线，促使发展规划、行业规划以最优方案落到海岸带空间。（来源：土地观察）