资讯︱土地资产核算方法体系与实施路径设计

党的十八大以来，自然资源资产管理体制改革快速推进，编制自然资源资产负债表、建立全新的自然资源资产调查统计制度和国有资产管理情况年度报告制度等目标的提出，进一步明确了该领域的改革需求。土地作为自然资源和国有资产的重要组成部分，对其实物量和价值量的调查核算已成为落实新时期自然资源资产管理的迫切需求和工作目标。

适应新时期改革方向，现阶段的土地资产核算工作亟须从微观个体推广到宏观批量，从临时性个案性需求提升为持续性制度化需要，从研究探索转化为全国统筹、整体部署、规模化工程化实施的专项工作。基于此定位，在理论方法研究及全国、省、市三级土地资产核算试点工程实施的基础上，经过分析总结提升，笔者提出了适用于规模化实施的土地资产价值量核算技术路径与工作模式，以期为相关管理部门提供借鉴参考。

在土地资源调查、土地价格评估和国民经济核算基础上扩展形成的土地资产核算，既是综合环境经济核算的专题内容，也是国家资产负债表中的重要组成部分，其特点决定了土地资产核算除了必须遵循科学性、规范性、全面性原则外，还要重点关注衔接性原则，突出有限条件下的可实施性特征。核算工作应与我国现有土地资源调查体系相衔接，提升统筹性，强调对已有数据合理有效利用；同时，兼顾成果精度、可支撑的工作投入与管理的应用需求，保障全国规模化实施顺利进行。

土地资产核算中的两类核心要素是土地面积和土地单价。现行技术体系下，土地面积具有相对较高的客观可量测性，且近来年土地资源调查工程的空间与地类覆盖范围广、工作持续性强、标准一致性和成果精度较高。因此，土地价值的客观量化难度相对更高些，是方法分类的核心要素。从实际操作角度出发，结合我国现行地价体系的覆盖与运行特征，可将土地资产核算方法体系分为宏观、中观及微观三大类（见图1）。

图1 土地资产核算方法体系框架图

一是宏观层面的土地资产核算，以行政单元为基本核算单元，对行政单元内部土地质量、价格的空间分布差异不予体现。该类方法通过分别测算行政单元内各用途的土地平均价格，与相应用地面积相乘，汇总后实现土地资产价值总量的核算。

二是中观层面的土地资产核算，是指在一个行政单元内部，划分土地均质区域，测算得到不同均质区域的平均土地价格，进而实现不同均质区域层级上的土地资产量化。中观核算方法能够在更高精度上体现 不同空间区位土地价值的差异性，且由于核算结果中叠加了行政区划和空间区位信息，有助于对核算结果进行精细化分析和应用。

三是微观层面的土地资产核算以各个宗地为基本核算单元进行核算，结果不仅能够体现行政区划、空间区位信息，还可纳入更为具体翔实的宗地权属及开发利用等信息，从而大大拓展核算结果的应用领域。

充分利用现行地价体系中相对成熟的基准地价、监测地价、交易地价、宗地评估地价，结合前述分类方法，形成具体核算方法体系，设计各具体核算方法的实施路径如下：

宏观核算中，首先确定核算的基本行政单元（通常为市县单元），然后可分别通过单元内现行的基准地价、监测地价、交易地价等测算单元内不同用途的平均地价，与相应土地面积结合，核算土地资产总量。以基准地价为价值表征时，采用各级别面积为权重，可较为合理地测算各用途土地的平均价格水平；以监测地价为价值表征时，可直接取用该行政单元监测成果中已包括的各用途土地监测均价；以交易地价为价值表征时，须以交易样点为基础，利用统计方法测算核算单元的均价水平。

中观核算中，首先须在行政单元内部划分均质区域，以均质区域作为基本核算单元，分别确定基本核算单元内各用途地价的平均水平，再与单元面积结合得到该核算单元的土地资产量。基准地价成果中的级别（或区片）、监测地价成果中的区段等均可直接作为中观核算中的基本核算单元，也可利用土地评价中常用的多因素评价方法，结合行政单元特征，重新划定核算单元。在前两种情况下，由于现行地价体系中存在级别基准地价和区段监测地价，便于直接取用；第三种情况下，则须通过对均质区域内的宗地交易价格或评估价格进行统计分析，得到核算单元的地价均值。

微观核算方法以各具体宗地作为基本核算单元，需借助软件工具、批量评估方法和统计分析模型，评估确定各宗地价格。理论上，市场比较法、收益还原法、成本逼近法、剩余法、公示地价系数修正法等基本估价方法均可用于单宗地价值量的核算，具体方法的选用须考虑当地土地市场特征和基础资料的支撑程度。

基于上述多种方法，近年来，项目组陆续在全国、省、市开展了不同尺度、不同层级的土地资产量核算试点工程，初步探索和验证了各方法在技术可靠性、基础工作支撑度、综合投入可行性及核算成果应用性等方面的特点。

即使在同一时点、同一区位上，来源于不同体系的地价水平也往往存在差距，致使基于不同价格体系得到的土地资产量核算结果在时空变化规律类似的同时，数量水平差异明显。此外，各类价格性质的不同，也是导致结果差异的重要内在原因。作为我国公示地价体系主要构成的基准地价，是政府管理和引导土地市场的政策工具，是市场地价运行的基准线，其价格取向以影响地价的自然、经济、社会等各因素的综合作用为基础，以价值主导、阶段性稳定为原则，当市场波动明显时，基准地价与市场价格差距较大，以其为依据核算的土地资产量，倾向于相对稳定、保守的数值。监测地价是用于观测和反映市场变化的价格工具，因此，与区域土地市场上相同设定条件下的市场价格更为接近。交易地价是市场上真实发生的价格，最为敏感、迅捷地体现微观市场变化，其高低取决于交易双方的偏好、市场谈判能力等，受个别因素影响显著，但在市场交易数量较多且交易样点分布均衡的区域，对交易价格进行适当的统计处理后，其区域代表性得以提升。宗地评估价格不一定在真实市场上实现，其价格高低与具体评估目的和地价内涵设定直接相关。

中观核算方法精度有所提升，但须辅以相对完整、精度较高的土地面积及地价分布的空间数据库，以实现核算单元上土地量、价的空间对应。微观核算方法以宗地为基本单元，理论上，可通过评估方法和统计模型，完成全域覆盖的宗地价格批量评估，但所需的地价影响因素调查工程量巨大，加之各地基础技术条件差异悬殊，现阶段，尚不具备在全国层面的可操作性。

同样作为管理部门统一部署建设的监测地价，每季度更新，具有价格信号现势性较强的优势，但目前仅覆盖106个国家级主要监测城市和部分省级监测城市的建成区，难以支撑全国实施。作为个案存在的交易地价，虽然可通过现行土地市场动态监测监管系统中直接获取，但在土地交易的时空及地类分布极不均衡的客观情况下，将个案价格修正转化为区域平均水平的过程在理论和实操层面均难以符合要求。从土地面积调查基础工作看，现行以全国土地调查、土地利用现状变更调查等为核心的土地资源调查制度化运行、成果覆盖广泛且内容丰富，但在与地价信号相匹配时，存在空间上的精度不协调、尺度不统一等问题，若实施中观或微观层面的土地资产核算，需进一步解决现行调查成果在空间和地类方面的对接问题。

在全国范围内统一部署、规模化实施土地资产核算工程，是建立国有资产报告制度、编制自然资源资产负债表的基础性工作，也是健全管理体制，全面摸清监测监管自然资源资产运行状况的必然要求。结合管理目标与需求，基于当前的工作和技术基础，建议从以下几方面入手，全面启动实施并逐步深化全国土地资产核算工作。

就经济价值量层面的土地资产量内涵而言，至少须明确界定核算的空间与地类范围、对应的权利特征、土地利用状况，以及价值的时点与特征定位。其中：空间与地类范围的选择主要取决于应用方向和基础工作的支撑程度；土地利用状况可在规划条件或现状条件两种状态中确定，以便于分析潜在的、可变的土地资产数量；价值特征的差异对核算结果影响巨大，对经营性地类来说，现行基准地价的特征更接近于稳定的内在价值，适用于国家宏观层面的土地资产管理需求，而对大量非经营性用地来说，基于成本分析视角的定价具有可行性。但在行使所有者权益过程中，基于所有权的土地资产价值量是否需要显化，有待管理层面进一步明确。

如前所述，不同核算方法的差异不仅在于核算成果的精度方面，还与核算工程涉及的工作体量、进度要求、财力投入，以及所需的基础数据情况密切相关。方法与路径选择的合理性决定了规模化实施的可行性，结合前期试点经验，笔者认为在全国土地资产量核算启动阶段，以中观核算方法为基础可以较好地协调精度与效率，同时也便于充分利用现有的土地资源量、价调查监测体系。在具体实施中，可采用“统分结合”的工作模式，即全国整体部署、统一技术方案，以区县级行政单元为实施主体，省市级统筹平衡，逐级上报汇总。

在基本核算方法与实施路径下，仍有诸多具体环节和关键技术问题需要研究解决，而相关基础工作、配套制度的建设更是不可或缺。2016 年以来，《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》《关于加强公示地价体系建设和管理有关问题的通知》等政策文件先后出台，有助于推进农用地、集体建设用地及公服项目用地等价格信号薄弱领域的地价体系建设工作；随着农村土地制度改革的深化，集体土地市场的形成也将为集体土地价值的显化提供基础条件。同时，第三次全国国土调查启动，将形成内涵更为丰富的资源数量、质量调查成果。上述调查评价工作的持续推进将为全国土地资产动态核算监管的实施奠定基础，但要发挥好现有调查评价体系的作用，不仅需要调查评价制度机制的统筹，还要在多源数据的整合挖掘、数据标准的衔接，信息化平台的接口建设等方面开展大量工作。随着基础调查评价成果精度的提升与内涵的丰富，土地资产核算成果的应用将不仅限于宏观层面的资产负债表的编制，还可以在资产运营分析、经济安全研判等领域发挥重要作用。