点标题下“中国城市规划网”关注我们，精彩不再错过 立足于提升存量土地效益发展模式下的城市总体规划编制研究 ——以苏州工业园区为例 报告人：汤春峰，江苏省城乡规划设计研究院副所长 整理记录：南京大学城市规划设计研究院深圳分院 5月9日，江苏省城乡规划设计研究院汤春峰副所长在南京大学城市规划设计研究院深圳分院承办的“新常态下的存量规划”学术研讨会中，做了题为《立足于提升存量土地效益发展模式下的城市总体规划编制研究——以苏州工业园区为例》的精彩报告，探讨了存量土地的内涵，深入细致地介绍了苏州工业园区存量空间挖潜的途径。报告内容整理如下： 一、苏州工业园区的整体概况 苏州工业园区位于苏州的东部地区，离上海较近，目前辖区面积大约278平方公里，人口70万左右。从94年成立到现在大概21年时间。此期间，辖区范围不断扩张，层级功能逐渐丰富。从原来单一、相对独立的工业园区到目前已明确建设成为苏州一个综合商务城区，所承担的层级工业类型在逐步丰富。 苏州工业园区为什么是存量规划研究的开始？园区的情况相对来说比较特殊，因为江苏其它城市可能在总规的研究方面面临的压力相对较小，通过城乡建设用地的增减挂钩包括基本农田指标的一些调整，基本能保证五到十年的余量。但园区不一样，它是城市的一部分，里面有大量水域，还有一部分向上增长的空间，几乎没有农田，所以也不存在城乡增减挂钩的问题以及基本农田的调整问题。按照目前的土地利用规划的相关要求，实际上能使用的土地面积大概只有10平方公里多一点，所以必须要做存量规划方面一些系统的研究。第二，园区面临发展的转型和地位的提升，从原来单一的工业园区到综合商务园区的转变，相应的载体在什么地方，相应的载体空间需要我们在新一轮规划中系统研究。第三，按照新型城镇化发展的相关要求，尽管苏州工业园区在很多方面，包括生态发展、科教发展方面做了很多宣导性工作，但是还是存在一些问题，例如制造业。五百强的企业很多，但是整体涉及的产业层次并不是很高，以加工类型的居多，土地资源是目前发展的一个现实问题。第四，绿色交通发展、区镇整合等都面临一系列问题。 二、存量土地的内涵界定 存量土地，广义上讲泛指城乡建设已占用或者使用的土地，狭义上是指现有的城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、产出低的土地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。基于这个词条的解释，苏州工业园区对存量土地的概念上作了升华和拓展。已批未建设用地，包括闲置超期用地、建设方面不达标用地、已经开工建设但动工的实际建设总面积不足三分之一、投资额占总额不足百分之二十五、终止开发建设满一年的国有建设用地，都归为闲置用地。第二，对它的效能做出系统分析。在空间效能方面，原先在周边区域，通过轨道交通发展，整个空间效能不能达到预期，包括有些社会效能和生态效能没有达到实际预期的量，就属于存量规划土地的一个部分。还有一些执行标准相对宽松的区块，比如苏州工业园区的前期为了达到招商引资的目的也设定了一些宽松的标准，如通过容积率的低限控制来达到招商引资的目的，后期工程中通过相应的调整更新，达到存量挖掘的目的。 按照前面所分析，对照现在用地分类办法来讲，占用比率比较高的土地都存在存量土地问题，包括制造业、居住、道路和生态空间，通过这种方式寻找相应存量空间。对于不同用地类型，存量土地分布特征也不一样。像类似于制造业、居住以面状空间为主，道路和生态空间以点状线状分布居多。 相应的存量空间也存在相应的难点。第一是使用权难点，包括跟转型需求一致的土地，可能面临一些分类引导的差异化发展需求。第二是市场关系难点，有些用地有替代空间，但还有很多用地没有替代空间，那它们的土地怎样进行存量空间的挖掘。目前苏州园区在存量挖掘方面，整体上跟存量规划的目的比较接近。通过低效用地的再开发，实现产业升级，确保经济增长和促进民生改善和社会和谐发展。 三、存量空间的挖潜途径 存量空间挖潜的思路是以综合效率评估为前提，不同类型用地的效率是我们认定存量空间的重要依据。在综合效率分析的基础上，我们强调以发展目标的校核为补充，通过主观上认为合理的因素来校核相应发展目标的状况。再是通过差别的的改变措施和手段来综合引导存量空间的系统优化和提升。 （一）制造业空间 工业用地的综合效益评价包括经济效益、环境效益和空间效益三个方面。通过综合效益的评价来认定相应的存量用地的空间的大概分布。基于苏州工业园区的良好的统计数据，对于它的两万多家规模以上的企业，调研了比较具体的数据，包括人均产出、地均就业、地均产出、地均地税、地均投资都做了比较系统的分析。在这几个要素的分析基础上，综合叠加关于用地的经济效益综合评估结果。环境效益是经过调研相应单位产值能耗、单位产值水耗包括COD排放和二氧化硫排放的相关数值，综合分析每个企业在资源利用和污染排放方面的指标。空间指标主要是容积率的评估、建筑密度、建设完成度，建设完成度的含义是通过对地块现状的建设强度跟原来规划预定的强度进行比对，看完成情况。 综合上述，通过综合效益的评估和目标的校核得到相应工业用地的分类引导的实际分布。明确了三种类型：一是留二优二，延续发展的工业用地。二是退二优二，是产业更新的用地类型。三是退二进三，是建议变更用途的工业用地。针对三种不同的分类引导用地类型，明确了改造措施。例如对留二优二，在具体工业在空间利用方面，通过加密加层来实现提高它的空间效率。在经济产值方面通过增资升级提高经济效益。 （二）居住空间 居住空间的效益分析包括评价公共服务效益、生态效益和交通效益。公共服务效益评估在慢行尺度服务条件下公共服务设施的覆盖水平，体现公共服务设施配置的完善度。生态效益主要是评估在慢行尺度下生态绿地的覆盖水平。交通效益主要强调公交走廊区域和公交站周边在慢行尺度情况下人口、居住和就业水平的系统分析。就业结构、收入结构、年龄结构都会反过来影响住房分布和住房结构的调整。因此，需要对未来人口容量的需求做相应的校核，包括对不同年龄人口的分布演化、空间演化做系统的分析，通过校核来综合引导相应存量空间住房方面的系统的要求。 （三）交通空间 交通空间通常不会认为是存量空间重要的来源。但园区比较特殊，它在建设初期整个规模比较大，我们在分析中发现很多交通空间没有发挥好的效能。因此需要对整个交通空间的功能效益、引导效益和环境效益做相应的评估。交通功能效益评估主要是评估城市交通系统能否支撑交通出行的需求，检验城市交通运行指标是否处于可接受范围或者达到相应预期的目标。交通引导效益评估主要评估城市交通系统能否引导城市形态的合理布局和调整，未来中心体系的建设与我们现在的交通体系能否形成有效的支撑。交通环境效益评估目的在于体现绿色低碳交通相关要求。综合来说，通过整个交通综合效能的评估明确三种调整措施。一是通过道路断面的优化调整促进整个道路空间的使用。二是通过交叉口优化管理提高交叉口通行能力，最大限度挖掘路网整体的承载容量。三是停车资源的优化管理，通过路面的空间缓解停车矛盾的问题。 （四）生态空间 苏州工业园区生态建设量比较大，人均公共绿地率达到18平方米，已经超过相关绿色生态城市的标准。生态空间的评估从生态量、生态位和生态效评估三个方面进行分析。生态量评估，主要是绿化方面的指标是否能有效的运行。生态位的评估，从有利于市民慢行尺度下的便捷使用以及有利于敏感用地的隔离角度来评估生态用地是否合理。生态效的评估，主要是目前的生态建设是否有利于保护相应的水生和陆生，提高相应的生物端水平；是否能够改善整个城市的微气候，实现生态与绿化空间有效的提升。通过分析，我们得到了一些点状的绿化存量空间，明确了分类引导原则。对未建的规划已经明确的绿地类型，也做了优化和升华。对未建绿地“联”，即河湖沿岸设置缓冲绿带，保育水生和陆生生态系统的交换地带和集合慢行系统布局公共绿地，增强可达性；“解”，比较大的绿地通过分解的形式布局到整个地块中去，降低局部的热岛效应；还有“引”，通过自然条件构建夏季主导风向一致的通风廊道，可以有效改进一些地区的微气候。 四、政策机制 政策机制方面，包括刚性管理和弹性控制。其中弹性引导包括白地控制，即用地性质存在不确定和近期以绿地形式保留。灰地控制即更新时序存在不确定和强调发挥市场的作用。 欢迎您分享专业的经验、观点和思考，投稿邮箱：www@planning.org.cn，回复“投稿”查看具体要求。 中国城市规划网www.planning.org.cn 中国城市规划学会官方网站 知规划动态 | 晓行业前沿 | 听学会声音 | 碰学术火花 关注方法 1. 长按二维码图片，选择“识别图中二维码”(推荐) 2. 回文章顶部，点标题下蓝字“中国城市规划网”关注 3. 搜微信号“planning_org”或“中国城市规划网”关注
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