「新·案例」外行看热闹，内行看门道：日本空间规划体系

日本空间规划体系的形成和完善是一个渐进的过程。2005年之前，日本空间规划体系的核心组成部分是国土综合开发规划(贯穿各个行政级别)、国土利用规划(贯穿各个行政级别)和土地基本利用规划(以都道府县编制为核心，涵盖各个层面的专项规划)。

全国层面的规划除国土综合开发规划外，还有国土利用规划和土地基本规划，分别依据1974年颁布的《国土利用规划法》和1988年颁布的《土地利用基本法》制定。

其中国土利用规划偏重于国土的分类利用目标和规模控制，土地利用基本规划(主要包括其下的专项规划)根据国土利用规划编制。土地利用基本规划主要指的是某些专项区域的专项规划，城市规划就是其中的一个专项类型，除此之外还包括农业振兴区、森林地区、自然公园和自然环境保护区这五大类型。而针对不同地区类型的具体空间规划，又分别设立相关的专项法。

日本现行空间规划体系

资料来源：课题组自绘

日本区域开发的规划体系分为全国、区域、都道府县、市町村四个层次，全国和区域规划指导地方规划编制；中央政府制定的国土规划即“全综规划”是区域开发中最权威的规划；其次是中央政府编制的各种地区性的区域开发规划，例如“首都圈建设规划”与“近畿圈建设规划”等；第三和第四层次是都道府县和市町村等地方政府依据全国和区域开发规划，明确本地区的发展方向和目标，制定的开发政策和综合性地方规划；此外，还有关于个别开发项目的实施规划。

表1：日本空间规划体系（改革前）

资料来源：根据资料整理

下面重点就国土规划层面进行阐述。2005年以前，日本历次国土综合开发规划编制都是以1950年出台的《国土综合开发法》为依据，《21世纪的国土总体设计》（“五全综”）编制后，日本开始对以《国土综合开发法》为代表的国土规划法律体系进行了一系列修改，修订《国土综合开发法》并更名为《国土形成规划法》。

目前以《国土形成规划法》为依据编制的日本国土规划有：2008年经内阁会议批准的《国土形成规划（全国计划）》，2015年颁布的《第七次国土形成规划》。下图将七次国土规划从编制背景、编制目标、开发模式等方面的重点提炼并罗列。

表2：日本空间规划的演变历程

资料来源：根据资料整理

大阪-梅田：现代化的城市，规整的道路，有序的行人

图片来源：作者自摄

从日本的“一全综”到目前的“国土形成规划”，经历了日本经济社会的战后复兴、经济起飞、高速发展、经济低迷、成熟型社会的各个阶段，前后横跨约半个世纪。日本的空间规划体系与时俱进，不断调整完善，使得区域性规划与全国性规划在政策制定上保持了较好的一致性，并为重大项目的实施提供了资金保障和制度保障。

我国目前的发展阶段面临的很多区域问题与日本1960-70年代相似，但我国面对的是更为复杂和严峻的挑战。我国的工业化伴随着全球化和信息化同步进行，地区的发展因为国际力量的介入而可能出现更大的差异，发达地区重复建设、同位恶性竞争，欠发达地区缺乏发展动力、不断被边缘化等状况会不断出现。

这就需要我们更为清醒地看待区域发展问题，努力健全国家和区域层面综合性规划的工作机制，完善相关的法律体系、行政体系和实施机制，真正实现统筹城乡发展和区域协调发展。

注：本文专业内容源自《国外空间发展政策研究》课题研究的部分内容。