规划问道
继《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），11月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》明确三条控制线的基本内涵、划定优先顺序及划定原则，指出各控制线的管控要求，提出协调边界冲突的总体思路，并要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。
PART 01
基本内涵
《意见》中的三条控制线是指生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。
生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。
永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。
城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。
PART 02
原则导向
1.强调绿色发展与底线思维
《意见》指出“以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。”
树立底线思维是践行绿色发展理念，加快我国生态文明体制建设的重要举措，倡导人与自然和谐共生的思想。以国土空间规划为依据，把生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整区域经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。
2.强调全域管控与因地制宜
《意见》指出必须坚持“陆海统筹、上下联动、区域协调”原则，体现当今空间结构现代化治理的全面观，不仅综合考虑土地、水、矿产、海洋、地质、环境等自然资源和生态环境要素的全要素覆盖，还强调城市内部、城市与城市之间、一般区域与重点区域等空间发展需求。
《意见》还提出应“根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线不同功能，建立健全分类管控机制”，即要求应夯实科学评价基础，综合考虑区域国土空间现状情况，顺应自身的自然本底、经济社会发展条件，切勿生搬硬套；同时充分理解三条控制线的服务目标以及功能定位。
3.强调协同统一与系统思维
《意见》要求“按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，科学划定落实三条控制线，做到不交叉不重叠不冲突”。
新的国土空间规划是“多规合一”的规划体系，强调原规划编制内容、管理机构、技术规范、体制机制等内容整合优化，强调部门之间的合理，解决过去规划“打架”问题，做到以上“三个不”。同时，加强信息平台建设，推进国土空间规划“一张底图”基础数据共享，形成智慧型规划。
PART 03
工作要求
1.到2020年年底
结合国土空间规划编制，完成三条控制线划定和落地，协调解决矛盾冲突，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享，实行严格管控。
2.到2035年
通过加强国土空间规划实施管理，严守三条控制线，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。
PART 04
划定原则
1.生态红线
《意见》指出按照生态功能，以下三种情况划入生态保护红线。
2. 永久基本农田
《意见》指出按照保质保量要求划定永久基本农田，以下耕地应纳入永久基本农田。
3.城镇开发边界
《意见》指出按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界。
PART 05
管控要求
1.生态保护红线
生态保护红线对于资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的今天尤为重要。《意见》对生态保护红线内的提出一系列的禁止性活动，充分表明当今政府对生态保护红线监管工作的重视。即如《意见》指出“生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动。”同时，也应充分意识到生态保护红线与经济发展的博弈较量，生态保护红线内并非是“无人区”。
因此《意见》提出了生态保护红线内中非核心保护区允许特定的有限人类活动，即：“在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：
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1 |
零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖； |
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2 |
因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查； |
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3 |
自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动； |
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4 |
不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设； |
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5 |
必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护； |
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6 |
重要生态修复工程。” |
2. 永久基本农田
《意见》指出“已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。”
3. 城镇开发边界
《意见》指出“城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。”
PART 06
解决冲突
1.统一数据基础——坚持真实全面，实事求是
《意见》要求以目前客观的土地、海域及海岛调查数据为基础，形成统一的工作底数底图。已形成第三次国土调查成果并经认定的，可直接作为工作底数底图。相关调查数据存在冲突的，以过去5年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。
2.自上而下、上下结合实现三条控制线落地——各级控制线划定工作的重点
为保障三条控制线划定及管理工作的有效推进，统筹国家与地方的关系，《意见》提出“自上而下”和“自下而上”相结合的工作机制，既是体现三条控制线划定的系统性，又是切合地方管理，健全规划实施传导机制的重要内容。
3.协调边界矛盾——优先保障生态保护红线
《意见》强调了生态保护红线的优先地位。
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1 |
三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变； |
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2 |
永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低； |
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3 |
城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。 |
《意见》还对自然保护地内边界冲突分别提出分别分类处理方式。
目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。
PART 07
保障措施
《意见》从组织管理、实施管理和监督考核三方面提出统筹划定落实三条控制线的保障措施。
PART 08
总结
《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》10个要点
要点1：指导思想——落实三大制度
落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础。
要点2：基本原则——坚守三大原则
——底线思维，保护优先。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。
——多规合一，协调落实。按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，科学划定落实三条控制线，做到不交叉不重叠不冲突。
——统筹推进，分类管控。坚持陆海统筹、上下联动、区域协调，根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线不同功能，建立健全分类管控机制。
要点3：工作目标——2020年划定落地
到2020年年底，结合国土空间规划编制，完成三条控制线划定和落地，协调解决矛盾冲突，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享，实行严格管控。到2035年，通过加强国土空间规划实施管理，严守三条控制线，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。
要点4：划定生态保护红线
（1）概念：生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。
（2）原则：按照生态功能划定生态保护红线。
（3）划定：优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。
（4）管控：生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；重要生态修复工程。
要点5：划定永久基本农田
（1）概念：久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。
（2）原则：按照保质保量要求划定永久基本农田。
（3）划定：依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。
要点6：划定城镇开发边界
（1）概念：城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。
（2）原则：按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界。
（3）划定：城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有开发空间。城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。
要点7：协调解决冲突——统一数据基础
目前客观的土地、海域及海岛调查数据为基础，形成统一的工作底数底图。已形成第三次国土调查成果并经认定的，可直接作为工作底数底图。相关调查数据存在冲突的，以过去5年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。
要点8：协调解决冲突——控制线落地
国家明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法；省（自治区、直辖市）确定本行政区域内三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务；市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。跨区域划定冲突由上一级政府有关部门协调解决。
要点9：协调解决冲突——协调边界矛盾
三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。
要点10：三条控制线严格实施管理
（1）三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，报国务院审批；
（2）对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，由省级政府制定具体监管办法；
（3）城镇开发边界调整报国土空间规划原审批机关审批。
文章来源丨国地资讯、规划君说
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