2013年11月，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要在空间上落实用途管制。自党的十八届三中全会提出推进国家治理能力与治理体系现代化目标以来，国土空间用途管制的地位显著提升。2018年3月，第十三届全国人大将“统一行使所有国土空间用途管制职责”正式授予新组建的自然资源部，《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》(“三定方案”)设立“国土空间用途管制司”，使得国土空间用途管制的行政体系逐渐完善。

2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，到2025年，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。

1997年中共中央、国务院联合下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出“用途管制”的概念。1998年修订的《土地管理法》将这一概念上升为基本制度。30多年的实践表明，土地用途管制制度通过强制性限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，建立起一个结构合理、运转有力的土地公权力体系，并确保土地利用有序开展。

新时期国土空间用途管制，强调从把土地用途管制扩展到所有国土空间。当前，一些地区破坏自然生态环境的现象比较突出，反映出国土空间管控体系不够健全、管制手段不够统筹、监管不够严格等问题。为解决林地、草原、湿地等生态用地减少和被破坏等问题，中央有关部门逐步扩大、转向对部分生态用地开展用途管制，希望将土地用途管制扩展到全域国土空间。

国土空间用途管制是指在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件（详细规划为主）的基础上，在国土空间开发利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节，对耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域、无居民海岛等所有国土空间用途或功能进行监管。

图1 国土空间用途管制概念诠释图示

内涵1：国土空间用途管制包括许可、变更、监管三个管制环节

国土空间用途管制的概念总体包括三方面内容，包括管制依据、管制环节、管制对象，即以国土空间规划为管制依据，囊括许可、变更和监管三个环节，对国土空间全要素对象进行管制。

用途许可是开发行为的符合性审查。通过对国土空间开发利用活动进行事先审查，对不符合用途管制要求的活动不予批准，把国土空间开发利用活动严格控制在国家规定的范围内。

用途变更是对耕地、生态等空间占用作建设空间的合理、合规性审查。通过明确条件、程序和要求，对国土空间用途变更实行严格管控，保证国土空间用途变更的严肃性和科学性，切实改变国土空间开发利用中挤占优质耕地或生态空间的情况。

用途监管指实施过程中对开发行为的监管。执行过程中的管理，特别关注对生态环境有损害的行为、关注开发利用活动的合法合规性和对生态环境的影响，旨减少开发建设、矿产开采、农业开垦等对生态环境的损害。

内涵2：国土空间用途管制本质是对基于土地发展权的空间管制

我国现行两级土地发展权，一级对应责任规划，二级对应具体开发行为。

一级土地发展权对应以国土空间规划体系为主的责任规划，上级政府根据基本农田保护红线、生态建设和环境保护原则制定相应管控要求。

二级土地发展权对应具体开发行为，包括政府对建设项目、用地的规划许可中，将建设许可权进一步配置给个人、集体和单位的过程，涉及用地预审、建设许可、用途许可、强度许可（多证合一、多审合一）等管制手段。

图2  中国的两级土地发展权体系

资料来源：林坚，土地发展权、空间管制与规划协同

内涵3：涉及建设、生产的开发行为，是国土空间用途管制的核心对象

用途管制立足于自然资源开发和生产的使用权，包括使用权利的获得、变更和监管。使用权发放（对应许可），指通过审核开发利用项目的四至、空间用途、开发条件等是否符合法定规划，与资源使用权人订立合同或发放用地批准书；变更使用权（对应变更），包括明确使用权变更条件与管理方法，是用途管制的过程控制；监管使用权（对应监管），主要依托行政手段、经济手段、法律手段等进行。

表1：载体所有权、使用权及产品生产权解释说明

资料来源：林坚，论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间途管制与自然资源监管的关系

图3：用途管制审批核发的重要使用权证一览